“最多跑一次”改革背景下档案数据壁垒的生成与消解

易 涛/浙江师范大学档案馆

2016年12月，浙江省委经济工作会议首次提出了“最多跑一次”的行政改革理念，强调要加大深化改革力度，深入推行“互联网+政务服务”，以“最多跑一次”改革倒逼政府部门简政放权、优化服务。“最多跑一次”改革一经推出，全国很多地方开始了积极的尝试。在西安，去年3月公布了首批“最多跑一次”改革事项；在江苏，去年7月推出了“不见面审批”服务，首批上万项事项清单在政务服务网上公布；在上海，自去年8月起，在东方、徐汇、杨浦、长宁、闸北、闵行公证处开展办理公证“最多跑一次”试点工作；在安徽，去年9月出台了《关于创优“四最”营商环境的意见》，努力实现市场主体登记“最多跑一次”或“一次不跑”[1]。2018年3月，“最多跑一次”改革作为国家深化“放管服”改革的重要举措被第一次写进全国两会政府工作报告。不到15个月的时间，从浙江到全国“最多跑一次”改革跑出了引人注目的“中国速度”，“最多跑一次”改革成为当下政府服务改革的焦点，也成为档案部门提高公共服务能力、重塑自身形象绕不开的话题。

1 消解档案数据壁垒与“最多跑一次”改革的关联

“最多跑一次”改革需要档案部门做出多种适应性变革，而消解档案数据壁垒、实现档案数据的开放共享，既是前提条件和必然要求，也是档案部门践行“最多跑一次”改革的最佳切入点。可以说，档案数据的形态、质量、运行平台、产权归属以及管理体系等因素直接决定了档案领域“最多跑一次”改革能否落在实处、惠及民众。《政务办事“最多跑一次”工作规范》将“最多跑一次”改革定义为：通过优化办理流程、整合政务资源、融合线上线下、借助新兴手段等方式，群众和企业（自然人、法人和其他组织）到政府办理“一件事情”在申请材料齐全、符合法定受理条件时，从受理申请到作出办理决定、形成办理结果的全过程一次上门或零上门。不难发现，虽然“最多跑一次”改革关注线上线下两个维度，但是数据流才是“最多跑一次”改革的“血液”，数据的共享和开放是其核心内容[2]。因此档案部门要实现“数据多跑路，群众少跑腿”的改革初衷，档案数据开放势在必行[3]，档案数据服务将成为档案信息服务的突破点[4]。

已有的“最多跑一次”改革实践也论证了这一观点。浙江省档案局通过参与制定颁布《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》，为档案部门积极参与、服务并融入政务服务网建设提供了制度保障[5]；杭州市通过跨馆服务平台互联互通，实现“就近查阅、就地出证，馆际联网、全市通办”的跨馆查询、异地出证服务[6]；衢州市则利用“一库共享”来实现“数据替人跑”[7]。凡此种种都表明，只有消解档案数据壁垒，让数据的“血液”动起来，才能真正实现让百姓少跑腿或不跑腿。因此，笔者在分析现存档案数据壁垒的基础上，结合“最多跑一次”改革中的实践经验，探析打破档案数据壁垒、实现档案数据开放共享的有益对策。

2 档案数据壁垒的现实表现：文献回顾及调研观察

2.1 心理壁垒

心理壁垒首先来自保守心理和固化思维。这不仅仅体现在档案从业人员身上，更多的是长期以来档案形成的社会认知和整体形象，档案工作给人以“保护、保密、保守”[8]的刻板印象也就不足为奇。在这样的氛围之下，档案部门容易形成“以不变应万变”、“不公开”便“不失误”的错误认知。

心理壁垒还来自对档案数据安全隐患的担心和对问责压力的规避。档案数据的安全隐患一方面表现为数字档案的实体安全得不到保障，磁性介质的存储设备容易损坏且有随着设备更迭不能读取的风险；另一方面表现为数字档案的信息安全得不到保障，数字档案具有易修改、易复制、易传播等特点，因而存在被窃取、篡改、非法传播以及部分数据被深度挖掘后存在潜在危险性[9]。在面对档案数据开放共享存在潜在安全风险的情况下，一些部门认为“封闭”比“共享”更安全、“不作为”比“作为”更可取，以守为攻、埋头做“鸵鸟”观望等待也就成为常见的“行动策略”。

2.2 法制壁垒

法制壁垒表现为电子文件的法律凭证价值不足。从与传统纸质档案的对比来看，虽然电子文件的参考作用发挥更为便捷、快速，但是它也给文档管理带了诸多挑战，而“其中最为重要的一个就是电子文件真实性及其凭证价值问题”[10]。对于利用者而言，如果有法律凭证方面的需求，他们往往还要借助于纸质档案，“让数据替人跑路”的目的也就无法实现。如果没有法规、制度等层面的配合，只从技术手段的革新上来解决这一问题显然力有不逮，而且容易陷入电子文件真实性维系技术不断革新却不断被更新的技术破解的死循环。

法制壁垒还表现为档案数据安全保密和限制利用的界定模糊。档案信息具有一定的内向性、保密性与封闭性，电子档案的安全可控是档案管理中的基本问题，电子档案整合共享中也不可避免地涉及安全保密和限制利用的问题[11]。现实中最大的问题在于各种法规将“数据开放的例外情形千篇一律地概括为保护数据安全和隐私，特别是涉及国家安全、商业秘密和个人隐私”[12]，因为“国家安全”、“商业秘密”和“个人隐私”等情形没有具体的认定标准和救济程序，缺乏现实可操作性，这为档案数据的封闭保守提供了借口。

2.3 体制壁垒

我国现有的档案馆网体系，既有依托行政序列建设的各级综合档案馆，也有企事业单位因内部管理所需设立的档案馆（室），还有各种专业系统内建设的档案馆（室）。这些纵横交错的档案馆网体系，让“条块分割已经成为科技档案管理和专门档案管理的基本形态”[13]，不同“条”“块”体系的档案机构在隶属关系、经费来源和运行模式等方面都存在较大差异，给档案数据的开放共享造成了诸多障碍。

从地域和专业系统来看，不同地区、行业在档案管理的硬件设施、人才队伍、管理水平等方面往往情况迥异，档案数据质量、数量和内容等诸多方面存在差异。从动机和利益来看，一方面，档案数据的开放共享往往意味着单位或部门花大力气形成的特色资源，有可能因为开放共享而失去了垄断优势；另一方面，档案数据的开放共享也意味着自身的工作状况被置于更多人知晓和监督的境地。在没有行政力推动的情况下，档案数据的所有者很难有开放共享的自发动力。

2.4 技术壁垒

技术壁垒主要表现在技术标准不一、数据接口不通、管理系统异构等方面。从国家档案局网站所列清单来看，我国已有的各类档案标准近百项。但是，从档案数据开放共享的角度而言，“数量仍然偏少，覆盖面不够宽，尤其在某些关键的法规标准上欠缺很大”[14]。此外，这些标准在实际工作中因为各种原因没有及时得到贯彻执行，很多标准仅停留在纸面。这也使档案数据在编目、归类、采集、汇集等方面均存在指标口径的差异、技术标准的不一致。

异构的档案管理系统和非结构化的数据形式也导致档案数据的流通性差、共通性弱，客观上造成档案数据的封闭现象。作为档案数据管理的基础部分，现实中各单位的档案管理系统在架构模式、功能模块等方面往往大相径庭，而且各系统之间也缺乏完善的数据接口，导致不同系统的档案数据事实上“各自为政”。另外，从数据结构形式来讲，非结构化数据占据了档案数据的主体部分，但是其不兼容、冗余大和关联度小[15]的缺点给档案数据开放共享造成了诸多技术壁垒。

3 档案数据壁垒消解的路径选择

3.1 完善档案法律法规

第一，制定专门的法律来规约档案数据公开的例外情形。首先，在立法理念上需要“从保密主导下的公开到公开主导下的保密”[16]，遵循“以公开为原则，不公开为例外”的基本思路。其次，需要理顺与所有权、隐私权和知识产权等法规的内容衔接。除了保密之外，所有权、隐私权和知识产权也是档案数据公开中需要关注的主要例外情形。最后，需要对档案数据公开的例外情形从主管单位、适用情形、救济程序和法律责任等方面加以明确和细化，形成可供操作的法规指南。

第二，制定更高位阶的法规来统领档案数据开放共享的具体实践。现实中，在国家层面，国务院在2015年、2016年分别发布了宏观层面的《促进大数据发展行动纲要》和《政务信息资源管理办法》；在2017年又以科技数据为突破口，颁布了《科学数据管理办法》，尝试由国家出台制定具体领域的数据开放共享办法。全省档案部门在践行“最多跑一次”改革工作中已经颁布了《浙江政务服务网电子文件管理暂行办法》《福建省数字档案共享管理办法》《浙江省公共数据和电子政务管理办法》等法规，但这些还只是政府文件和地方规章，法律效力明显不足，需要出台更高位阶的法规来指导档案数据的开放共享。特别是将档案数据作为政务数据家族的一员，纳入国家政务服务的相关法规，能让档案数据开放置于更广阔的环境之中。

3.2 建构统筹协同机制

首先，需要成立档案数据管理的专门部门。专门部门包括两类，一是管理、协调不同档案机构的数据管理部门，实践中往往表现为依托各级综合档案局馆的职能处室；二是具体档案机构内部的数据管理部门。设立档案数据管理部门，一方面可以作为相关信息沟通协调的中介平台，有助于形成协调对话的长效机制；另一方面有助于将档案数据管理中的业务难点、细节问题引向更专深的研究和实践之中。

档案数据的开放共享还需要从明晰职责、经济激励、社会合作等方面来提供政策支持。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出要“制定档案数据开放计划，落实数据开放与维护的责任”；国家档案局局长李明华在2017年全国档案局长馆长会议上也将“抓整合、促共享”作为档案信息化建设的重要目标。从政策层面来看，话语体系正在从“信息化”向“数据化”转向[17]。鉴于档案数据开放鉴定不足的现实，成立国家档案鉴定委员会[18]不失为一种可行的政策建议。在此基础上，档案数据开放共享要成为“最多跑一次”环境下各级、各类档案机构的基本职责和行动自觉，并从行政表彰、经济激励等方面给予积极引导。同时，借用其他领域的先进经验，在档案数据开放共享的进程中争取形成民众监督、专家咨询、科技推动的社会合作互动模式。

3.3 建设安全统一平台

一般需要建设档案数据交换平台、共享平台和开放平台，重点是解决各地方、行业相互独立的档案系统间的“互联互通”，真正实现“一次录入、大家共用”“一个数据用到底”的改革目标。统一平台的建设，需要从国家层面出台档案数据开放共享的建设标准、技术规范以及标准转换体系，如制定统一的文件格式、元数据标准、著录标引标准、数据描述标准、全文数据库标准等。在具体实践中，浙江档案服务网初步形成了“一网查档、百馆联动”的服务模式[19]，成为浙江省范围内的档案数据开放平台，也是档案界多年来呼吁建设的电子文件中心[20]的升级和强化。

要在开放共享中确保档案数据安全，首先要制定档案数据确权、档案数据脱敏、档案数据安全管理规范等国家或行业标准。其次要按照“无条件归集，有条件使用”的思路形成档案数据开放目录体系并及时更新。对归集的档案数据进行分类分级，确定每份档案数据的重要性、敏感等级和面临的安全风险，从而制定相应的安全合规要求以及安全防护策略。最后需要打造“可用不可见”[21]的档案数据安全交换空间，主要依托多级授权、多级访问控制、多租户隔离、安全标记、安全审计等技术和方法来确保档案数据的安全稳定。

3.4 转变工作理念

一是必须树立档案数据是“战略资源”的理念。档案数据不仅具有一般数据所具有的信息参考价值，还有因其原始记录特征而广受社会认可的凭证工具价值。档案是工具价值与信息价值的双元价值结合体[22]，是“最多跑一次”改革中不容忽视的战略资源。二是必须树立档案数据“公有”的理念。从所有制的角度而言，依靠国家建立的行政机关、国有企事业单位，无论所在地区和行业，都应该归国家和全民所有。这些单位的职能往往与大众密切相关，其产生的档案数据也是“最多跑一次”改革中政务服务数据的重要组成部分。因此，这些档案数据不再是地方或者部门的“专属品”，需要破除档案数据“本尊私有”的旧观念，大力强调其“公共品”属性。三是必须树立档案数据“共享增值”的理念。开放共享能让档案数据“增值”，一方面开放共享可以实现单个“数据孤岛”的汇集融通，减少相同数据在采集、整理、存储等方面的资源浪费；另一方面借助不断发展的数据挖掘和分析技术，还可以实现档案数据价值的“再发现”。

3.5 加强考核问责

在档案数据开放共享的实施过程中，要遵循循序渐进的推进策略。“最多跑一次”改革对档案部门的职能体系、流程模式和运行机制都提出了要求，没有一蹴而就的可能。因此在推进策略上，要将全面推进与重点提升结合起来，针对不同地区、不同行业分别施策，在档案数据开放共享发展基础较好的地区、行业实行档案数据资源的全面汇聚、共享和应用，在发展基础相对落后的地区、行业则围绕重点特色领域进行攻关，以点带面。还需调整和完善档案数据开放共享的考核机制，如，“先明确部门责任，再进行授权，形成问责机制和权力制衡机制”[23]，或“通过强化纵向问责机制，弥补地方层面横向问责机制的不足”[24]。具体来说，可将档案数据开放共享作为重要指标纳入档案工作人员和档案部门的考核体系。