农村土地承包经营权退出的现实诱因、退出路径及法律保障⋆

◎张立平

农村土地承包经营权退出是指农民让渡出土地承包经营权，以非农业生产代替原本赖以生存的农业生产经营活动。面对现今“空心村”频现、耕地撂荒现象日益严重的局面，推进土地承包经营权退出已成为提高农村耕地利用效率、优化资源配置的有效途径。随着农村城镇化的不断推进，在非农产业不断转移的同时，农村人口与耕地资源的配置状况也相应发生了很大的变化，意味着有些农户势必会选择退出土地承包经营权，但他们在真正退出时又担心经济补偿无法达到心理预期，因而经常采取小心谨慎的态度，如此又会影响到退出土地承包经营权的效率。因此，在坚持农村基本经营制度、保持现有土地承包关系长久不变和解决好社会保障问题的前提下，建立健全农村土地承包经营权退出的法律保障机制具有重要的现实意义。

一、农村土地承包经营权退出的现实诱因

1.生活保障功能弱化。农业生产成本高企和农民收入下降已经形成了鲜明对照，故而农民会主动选择收入更高的生产劳作方式，因此土地赋予农民的生活保障功能在不断弱化。随着城镇化进程的快速推进，分散化的、小规模的土地经营模式已被新型农业经营主体的规模化发展模式所取代，农业生产的属性发生了本质上的转变，即以商品化生产经营收益代替了传统生活保障功能，同时部分农民在外出打工逐渐成为主要收入来源之后，他们也摆脱了对土地的精神依赖，在满足了他们的退地补偿预期后，退出土地承包经营权成为他们的现实理性选择。

2.土地要素价值凸显。当前农村劳动力老龄化趋势明显，如何处置撂荒的土地成为稳定农村社会需要直面的问题。现今土地除了是稀缺资源的同时也是重要的生产要素，而大部分新型农业经营主体存在着体量过小的发展难题，基于此全国各地不断地开展不同形式的农村土地承包经营权退出的资本化实践，如以政府注册成立的信托公司作为第三方，通过土地流转的方式集中农民的土地，然后再将土地流转给新型农业经营主体，加快了土地流转进程并提高了农民收入水平，使农民充分享受到土地改革的成果，体现了土地这一生产要素的价值。

二、农村土地承包经营权的退出路径

我国农村土地承包经营权退出路径概括起来可以分为两种，即主动性退出与制度性退出。主动性退出分为两种情况：一是部分孤寡老人因为没有子女的照顾，加之年老体弱丧失了劳动能力，故而保留土地承包权而出让经营权，入股新型农业经营主体以获取相对稳定的收益；二是部分进城农民虽然从事着稳定的工作，但因为城乡二元户籍制度的缘故，他们一般会采取相对稳健的做法，即将土地暂时委托其他村民耕种以便随时收回经营权；制度性退出也分为两种情况：一是依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，一旦农民由农村户口转为城市户口，则意味着农村土地承包经营权的自动退出；二是因为土地征用的缘故，农民土地被国家或地方政府以公共利益的名义征收，导致农民承包经营权的实际退出，当前在我国很多农村地区存在着这种现象，应该说这种被动退出会带来较高的社会成本。

目前，大多数农民因为土地具有生产功能和财产功能，主动退出的意愿并不十分强烈，比较稳妥的做法是采取分阶段的退出策略，使有条件的农民先行退出方为明智之举。同时，在退出路径的选择范畴已经基本固化的前提下，应该针对农村土地资源禀赋存在差异的实际状况，采取多元化的、因地制宜式的退出策略，如内江市中区的“三换”模式、成都温江的“双放弃”模式、重庆九龙坡的“双交换”模式、浙江嘉兴的“两分两换”模式以及上海松江的“老年农民换保障”等为代表的成功退出模式均具有一定的借鉴价值。同时，对于那些已经主动选择退出的农民，应考虑给予他们一定的缓冲周期，如果他们因为各种原因无法解决城市生活的高成本问题，那么返乡是他们的一个必然选择，这种作法可以缓解他们的心理压力，这也是尊重人权的合理举措。

三、农村土地承包经营权退出的法律保障

1.进行农村土地承包经营权退出的专门立法。农村土地承包经营权退出有多种原因，如果从法律关系变动的角度观察，大体可以分为基于法律行为的退出和基于法律事实的退出。基于法律行为的退出主要是指土地承包经营权流转中的退出，而基于法律事实的退出包括长期撂荒、闲置、征收、迁居、婚姻、死亡和自然灾害等原因的退出。目前，包括《宪法》、《物权法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》等多项法律中涉及土地管理和土地流转的条文众多，由于立法基点和适用范围存在差异，使得相关法律条文在土地承包权退出方面的表述存在着彼此矛盾和冲突的地方。因此，很有必要对现行的法律条文加以梳理，实施专门立法，最终通过对农村土地承包经营权退出的方式、程序、性质以及权利等方面做出明确规范，制定具有中国特色的《农村土地承包经营权退出管理办法》。然后各地再根据各自的区域特点，对该管理办法进行细化，制定富有地域特色的法规，使之有效保障当地农村土地承包经营权的有序退出。

2.建立合理的农村土地承包经营权退出补偿机制。等价有偿原则是指民事主体在财产转让过程中应遵从等价交换的原则，这在我国《民法通则》中有着具体明确的规定，因此在土地承包经营权退出中也应遵循等价有偿的原则。《土地承包法》明确规定，农民拥有放弃土地承包权的权力，但只针对农民承包土地的生产能力提出了相应的补偿要求，忽略了土地经营权的升值补偿，没有体现出土地的财富效用。由于退地补偿的不合理性，致使广大农民无奈从事“亦工亦农”的工作，过着“亦城亦乡”的生活。从各地多年的农村土地承包经营权退出实施效果来看，土地退出补偿标准是农民关注的首要问题，如果补偿标准超出农民的心理预期，亦即选择退出比固守经营权能够获取更多的收益，则无疑农民会选择前者。因此，中央及地方财政应专门设立农村土地承包经营权退出补偿专项基金，并在确定最终的补偿标准时采取“就高不就低”的原则，并充分考虑到进城农民的生活负担问题，努力避免弃城返乡现象的出现，这也是制定补偿标准时应予以考虑的问题。

3.保护农民的申诉权和诉讼权。农民的合法权益之所以一再受到侵害，关键原因在于他们缺乏维权的渠道和手段。因此，在农村土地承包经营权退出非法侵权事件中，应赋予农民充分的诉权。农民诉权的保护应基于以下两点：一是农民的诉权应包括诉讼权和申诉权。其中诉讼权是指农民拥有向人民法院提起诉讼的权利，而申诉权是指农民有权向有关部门提出申诉，有关部门有责任保护农民的合法权益；二是保证农民诉权能够发挥效用。赋予农民诉权只是启动农村土地承包经营权退出机制监管效用的基础，权利的实施需要相关部门履行职责方能真正地予以保障。具体而言，在赋予农民申诉权的同时，应明确相关部门的具体职责，防止推诿现象的出现，有关部门在接到农民的申诉材料时，应依据真实情况高效地、公平地予以处理。同时，尽管有司法界人士认为受执行豁免制度的限制，农民土地承包经营权不能作为基层人民法院执行行为的标的，但根据《物权法》和《农村土地承包法》，其中均规定了承包经营权可以流转，因而人民法院在收到农民的诉讼材料时应予以接受并进行公正的判决。

4.建立农村土地承包经营权流转的市场机制。土地承包经营权是农民最重要的权利之一，而土地承包经营权流转是农民行使退出权的外在表现形式。当前，我国农村无法实现大规模、高效率土地流转的主要原因是缺乏农村土地流转市场机制，大多是基于农民的自发行为，经常会出现转入对象与转出对象无法完成有效对接的问题，不但花费了较高的交易成本，并造成了大量的资源浪费。目前，我国农村土地流转市场的发展尚处于起步阶段，虽然土地价格评估和监督工作取得了一定的进展，但服务于土地流转的咨询机构和仲裁机构规范性不足，加上缺乏健全的法律法规作为保障，使得农民虽然有流转的意愿但急切中无法实现，特别是因为二、三级土地流转市场的缺失，使得农民土地进入流转市场的难度加大。因此，建立农村土地承包经营权流转的市场机制很有必要，中介服务机构的存在不仅可以及时准确地提供大量的土地流转信息，而且可以大大降低交易成本。因此，应在有条件的地区率先尝试完善土地流转信息数据库，参照较为成熟的交易市场模型（如房地产交易市场等）建立土地流转交易市场，为流转双方提供信息沟通、法律咨询、价格评估、合同鉴定和争议仲裁等一系列服务，在土地流转效率提高的同时优化了土地资源的配置功能。

［1］刘同山.农户承包地的退出路径：一个地方试验［J］，重庆社会科学，2016（11）：38-43 .

［2］张成功.关于完善农村土地承包经营权退出机制探析［J］，中共山西省直机关党校学报，2015（6）：90-93.

［3］卢代富，邵海.产业化背景下我国农业可持续发展的困境与法律对策［J］，法律科学（西北政法大学学报），2013（5）：103-111.

［4］肖璐.农地承包经营权入股合作社法律制度研究［J］，农业经济，2017（2）：33-34.