我国交通运输行业安全管理现状分析与对策

种鹏云，尹 惠

(1.云南省交通科学研究院云南省交通运输厅安全研究中心，云南 昆明 650011; 2.中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司，云南 昆明 650051)

交通运输行业是国民经济发展的大动脉，由于其具备较强的自然垄断性、网络性和外部性，使交通运输行业始终成为世界各国政府监管的主要领域之一[1]。2016年12月9日，中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，这是新中国成立以来第一个以党中央、国务院名义出台的安全生产工作的纲领性文件，这对进一步加强我国交通运输行业安全生产管理工作提出了新的要求。因此，分析我国交通运输行业安全管理现状，研究相应对策具有重要意义。

在国外，美国运输部全面协调其国内交通运输任务、决策和安全，属于垂直监管模式[2]；英国运输部采取专业分散模式，在整合环境保护、交通运输和地方事务的基础上，单独设立负责行政和服务的机构[3]。在国内，白文元[4]对中国与美国安全生产主管部门在制度建设、安全检查和违法惩处等方面进行了对比分析，并提出加强我国政府安全生产监管工作的建议；田明[5]结合道路运输行业安全监管现状，对监管职责等问题进行了分析；李志强等[6]从安全监管职责划分等9个方面对我国交通建设领域安全监管存在的主要问题进行了分析，并提出了全过程动态循环的安全监管模式；冯雯雯等[7]从综合监管角色定位入手，从理念认识等4个方面分析了综合监管存在的问题，并从健全组织体系等方面提出了对策与建议；段伟利等[8]在构建企业安全生产主体责任的绩效评估指标体系的基础上，结合层次分析法和变权综合理论构建了企业责任绩效评估模型；王永刚等[9]为研究不同投入比例对民航安全监管的影响，研究了基于系统动力学的民航安全监管模型。

上述研究成果从不同层面对交通运输行业安全管理进行了研究，为行业安全监管提供了理论支撑。但总的来说，我国交通运输行业采取的是综合监管与非综合监管相结合的安全监管模式，这导致国外的研究成果无法直接应用于国内，虽然也有国内学者对我国相关安全问题进行了研究，但大多局限于个别领域，未对交通运输行业的安全管理问题进行全面系统的研究。基于此，本文建立了交通运输行业安全管理结构模型，并对我国交通运输行业安全管理现状进行了分析，在此基础上，针对突出问题提出了相应的对策与措施，以期为完善我国交通运输行业安全管理提供决策参考。

1 交通运输行业安全管理结构模型的建立

按照《中华人民共和国安全生产法》第九条的规定：国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。

结合上述条款规定可知，我国的安全生产监管模式分为综合监管、行业监管和专项监管3种。其中，各级交通运输主管部门承担行业安全监管的总体领导、监督和管理职责，其内设处室承担综合协调职责；各行业管理部门具体承担行业管理职责，并对企业进行监督管理。综合上述分析，本文构建了我国交通运输行业安全管理结构模型，见图1。

图1 我国交通运输行业安全管理结构模型Fig.1 Safety management structure model of China’s traffic transport industry

2 我国交通运输行业安全管理现状分析

由交通运输行业安全管理结构模型可知，我国交通运输行业安全管理共涉及4个部门：综合监管部门、行业监管部门、专项监管部门和企业。因此，本文从行业安全监管、企业主体责任落实和安全生产责任体系建设三个方面对我国交通运输行业安全管理现状进行分析。

2. 1 行业安全监管现状

经过近几年的发展，我国交通运输行业安全监管体制不断健全，监管职责也日渐明晰，监管效能不断提升。新的《中华人民共和国安全生产法》从行业监管、业务管理和生产管理三个方面提出的“三个必须”给行业安全监管提出了新的要求。就目前来讲，我国交通运输行业安全监管主要存在以下问题：

(1) 管什么不清晰。目前，我国大多交通运输主管部门缺乏对交通运输行业安全监管工作的梳理，未厘清安全监管工作的职责边界，具体包括：综合监管与行业监管的职责边界、行业监管与专项监管的职责边界、管理部门与企业的职责边界，这导致监管部门责任不清、边界模糊，经常发生越位、缺位情况，难以有效落实行业监管责任。

(2) 谁来管不明确。现阶段，我国交通运输行业安全监管的具体职责不清晰，除了“三定方案”外，还没有具体的规章、制度或文件来细化行业安全监管处室与专项监管部门的关系，行业安全监管由谁来管不明确，导致行业安全监管与专项监管存在条块分割和部门分割现象。

(3) 怎么管不清楚。目前，我国交通运输行业安全监管责任基本通过会议、文件和运动式监督检查等形式来落实，对于行业安全监管应该管什么和谁来管还存在一些模糊认识，且管控手段太少，重点不突出，没有行之有效的方法来强化和提升企业的安全主体责任，对于怎么管还未形成统一的、可操作的监督管理工作的规范。

2. 2 企业主体责任落实现状

随着我国经济的高速发展，交通运输企业在安全投入、安全管理和教育培训方面都取得了较大的进步。但在实际中，我国交通运输行业监管部门与企业之间的职责边界的不清晰、企业在安全和盈利之间的平衡等问题，导致企业安全生产主体责任往往落实不到位，具体表现在以下方面：

(1) 企业经营利润与安全生产的矛盾突出。现实当中，我国交通运输企业重生产而轻安全，追求利润最大化的惯性思维依然存在，为了完成生产任务，只能以牺牲安全为代价。在一些小微企业中，特别是还处于资本原始积累的企业，安全生产主体责任已经成为其企业发展的负担。

(2) 企业安全生产有效管控措施匮乏。现阶段，我国交通运输企业安全生产管控措施主要有隐患排查治理和安全生产标准化。一些交通运输企业没有能力建立隐患排查治理长效机制，使隐患排查不能实现闭环管理，部分企业以应付为主；尽管我国交通运输企业安全生产标准化已经实施多年，但真正利用其促进企业安全生产的少之又少，更多的流于建文立档，应付监管部门检查。

2. 3 安全生产责任体系建设现状

随着我国“党政同责，一岗双责，失职追责”和“五落实五到位”安全生产责任体系的建设，交通运输行业安全责任体系建设也取得了一定的成效。但在实际中，我国交通运输行业安全生产责任体系设计与“两个主体责任”实施并不匹配，具体表现在以下方面：

(1) 责任追究不确定性较强。行业监管与专项监管的职责边界不清和管理部门与企业的职责边界不清，导致在安全生产事故面前，简单地将企业和政府监管部门捆绑在一起，将更多的精力集中于责任事故的追究，但最终的追究更多是政府和企业相互权衡的一个结果，责任追究不确定性较强。

(2) 安全生产责任体系建设不全面。“两个主体责任”是安全生产责任体系建设的重要组成部分，但并不是全部内容。在实际中，社会服务体系不健全、社会公众监督力量未能有效引入安全生产责任体系建设当中，导致现阶段我国安全生产责任体系的建设更多是事故后的追责，而事故发生的真正原因却被淡化处理。

3 行业安全管理对策与措施

针对当前我国交通运输行业安全管理的现状及其存在的问题，本文从行业安全监管、企业主体责任落实、安全生产责任体系建设三个方面提出了相应的对策与建议。

3. 1 行业安全监管方面

(1) 构建行业安全监管“权责清单”。各交通运输管理部门根据部门“三定方案”、法律法规、制度规章和相关规范等，明确综合监管、行业监管、专项监管的职责边界，厘清部门“权利清单”和“责任清单”，从而解决行业安全管理的“管什么”问题。

(2) 健全安全监管工作机制。按照“党政同责，一岗双责，失职追责”的要求，落实“三个必须”，界定细化行业监管部门和专项监管部门的职能定位、工作规程和职责内容，使“权责清单”制度化，使每个层面、单位、部门和岗位的工作边界清晰。同时，根据《公路水路行业安全生产监督管理工作责任规范导则》，做到“尽职照单免责，失职照单问责”，从而解决行业安全管理的“怎么管”和“谁来管”问题。

3. 2 企业主体责任落实方面

(1) 引导企业可持续发展。单方面追求企业利润最大化或安全生产都不是一种可持续发展的路子，始终坚守企业发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，要把“党政同责，一岗双责，失职追责”和“三个必须”融入到企业经营过程中，从可持续发展的角度理顺企业经营与安全生产的关系。

(2) 强化企业安全生产责任主体。企业应高度重视并履行其安全生产主体责任，建立企业的安全责任文化，并按照交通运输企业安全生产标准化建设要求，补齐自身安全管理水平短板，强化企业内部的隐患排查和风险管控，提高企业应急处置能力，层层签订安全生产责任书，制定并兑现评估奖惩制度。

3. 3 安全生产责任体系建设方面

(1) 健全责任考核机制。完善行业安全生产责任考核制度，统筹整合、科学设定行业安全监管绩效评价体系和企业安全生产主体责任落实评价体系，建立与交通运输行业发展相适应的考核评价体系，并实行过程考核与结果考核相结合的考核方法，严格落实安全生产“一票否决”制度。

(2) 严格责任追究制度建设。交通运输主管部门依法依规厘清部门“权利清单”和“责任清单”，做到“尽职照单免责，失职照单问责”，并建立交通运输企业安全生产全过程责任追溯制度，对负有安全生产重大责任的人员应依法追究法律责任，避免企业与政府之间陷入“囚徒困境”。

(3) 健全社会化服务体系。建立政府购买安全生产服务制度，提升“第三方”服务机构在行业安全管理过程中的作用，并充分借助市场经济与交通运输企业的利益联动机制，将企业安全生产责任险引入企业日常安全生产管理过程中，提升企业生产安全积极性。

(4) 推进安全科技支撑体系。推进交通运输行业安全保障方面的科技创新投入，建设交通运输部、省、市、县区域间协同联动、统一指挥的“交通运输行业安全生产综合监管平台”，实现企业安全管理、政府安全监管和公众安全参与三个主体之间的无缝衔接，并建立交通运输行业安全大数据，为阶段工作和政策实施提供重要决策依据。

4 结 语

交通运输行业安全管理涉及道路运输、水路运输、港口营运、交通工程建设、交通设施养护和其他多个类型，是一个涉及多层次、多领域和差异大的复杂巨系统。本文针对我国交通运输行业安全管理中存在的一些问题进行分析，并提出了相应的对策与措施，旨在为行业安全管理提供参考和借鉴。安全生产无止境，安全管理亦无止境，现阶段，我国交通运输行业安全生产管理存在众多问题，是挑战，更是促进行业安全管理水平提升的重要机遇，行业安全管理人员需提高思想认识，加快安全管理转型升级，为我国经济社会健康稳定发展和交通运输现代化发展提供重要保障。

[1] 虞浩.关于完善我国交通运输行业监管体制的思考[J].中国经贸导刊,2013(9):49-51.

[2] 周菊.中美道路交通安全监管体系比较研究[D].北京：北京交通大学,2012.

[3] 宋苏,杨雪英.英国交通运输行政管理体制概况[J].综合运输,2008(10):68-73.

[4] 白文元.加强我国政府安全生产监管工作的建议[J].安全与环境工程,2012,19(6):108-110.

[5] 田明.道路运输行业安全监管现状分析及对策研究[J].交通节能与环保,2015(3):79-81.

[6] 李志强,陈济丁,田建.交通建设工程安全监管现状及模式探讨[J].中国安全科学学报,2008(7):74-79.

[7] 冯雯雯,李志强.交通运输行业安全生产综合监管现状分析及对策研究[J].科技与创新,2017(9):1-3.

[8] 段伟利,陈国华.企业安全生产主体责任绩效评估建模与应用[J].中国安全科学学报,2010(5):53-61.

[9] 王永刚,耿浩.基于系统动力学的民航安全监管能力建设研究[J].安全与环境工程,2015,22(1):158-162.