高质量绿色发展的新理念与实现路径

摘要：国际社会对“绿色发展”的理解主要基于经济增长和生态环境之间的协调。随着中国经济进入高质量发展的新阶段，高质量发展与绿色发展交汇而形成的高质量绿色发展新理念，具有自身丰富的理论内涵和实践模式。通过对改革开放40年来实施的8个五年计划中有关绿色发展指标实施情况的分析表明，中国绿色发展取得了一定进展，也面临严峻的挑战。与发达国家相比，中国的生态环境问题呈现总量增长、结构依赖、治理复杂的特征。中国要实现高质量绿色发展，需要在发展规划、科技创新、结构转型、治理体系完善等方面探索具体路径。

关键词：高质量发展;绿色发展;经济增长;生态环境

中图分类号：F015   文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2018）06-0022-09

一、全球视野下的“绿色发展”

20世纪以来，人类发展观经历了“以经济增长为核心”“经济社会协调发展”“以人为中心”以及“可持续发展”的演进过程。[1]20世纪80年代，随着可持续发展观的形成和传播，可持续发展逐步从理念转化为具体行动。特别是1992年联合国环境与发展大会后，在国际社会的推动下，各国纷纷制定了相应规划、政策和制度，落实可持续发展战略。正是在可持续发展的潮流下，“绿色经济”概念应运而生。其最早源自皮尔斯的《绿色经济蓝图》（1989）一书，该书以“绿色经济”为题，探讨可持续发展具体途径，对环境价值以及资源环境的定价机制进行专门探讨。[2]此后，“绿色经济”概念被不断拓展和充实，与“绿色增长”“绿色发展”作为同义词，作为可持续发展的具体路径，得到国际组织的广泛认同和接受。联合国环境规划署（UNEP）、经合组织（OECD）、世界银行（WB）等陆续开展了绿色经济、绿色增长、绿色GDP核算的相关研究。2008年金融危机爆发后，在应对经济和气候双重危机的背景下，联合国环境规划署发起了“绿色经济”和“绿色新政”的倡议，提出通过对可再生能源、交通、建筑、农业等部门政策的调整和重塑，促进经济向“绿色化”转型，从而达到刺激经济复苏和就业、并应对气候变化的双重目的。这一倡议得到各国的积极响应。2009年经合组织发布了《绿色增长宣言》，欧盟理事会通过了发展“生态效率经济”的决议，都把绿色发展作为提高区域和国家竞争力的核心战略。2011年联合国环境规划署报告中对“绿色经济”概念进行了界定，即“改善人类福祉和社会公平，同时大大降低环境风险和生态稀缺的经济模式。”[3]经合组织在2011年提出了具体的“绿色增长”战略：“促进经济增长和发展的同时，确保自然资产能够持续提供维持人类福祉所依赖的资源和环境服务。”为此，“有必要催化投资和创新，因为这些将支撑持续增长并带来新的经济机会。”[4]世界银行在2012年的报告中，将绿色发展定义为“经济高质量增长，实现生产过程高效清洁和弹性化，使污染和环境损害最小化，以化解环境风险。”[5]

可见，国际社会对“绿色发展”或“绿色经济”的理解主要基于经济增长、社会发展和生态环境之间的协调。而在具体战略上，发达国家和发展中国家由于处于不同的发展阶段，其绿色发展战略的侧重点有明显区别。发达国家已经基本完成了工业化和城市化进程，资源利用效率远高于发展中国家，环境治理基本上实现了从“末端治理”向全过程控制和预防性为主的转变。因此，以美国、欧盟和日本等为代表的发达国家选择绿色发展道路，实施“绿色新政”，其短期目的是找到促进投资和就业、振兴经济的着力点。更为重要的长期目标是通过创新绿色技术、发展绿色产业和绿色能源，占领绿色经济高地，是一种“竞争型绿色发展”。而发展中国家处于工业、城市化的发展阶段，减贫脱贫的任务尚未完成，对资源需求日益增加，环境污染加大，并且在國际产业分工体系中处于低端地位，承接发达国家高耗污染产业的转移。日益强化的资源环境约束和发展经济改善福利的需要，使发展中国家亟需摆脱黑色发展的老路，实现绿色转型，是一种“发展型绿色发展”。

二、中国维度看“绿色发展”

中国作为发展大国，也面临着如何兼顾发展经济和保护资源环境的难题。“绿色发展”是中国发展模式转型的基本方向。同时，基于国情特别是政治经济体制和经济发展阶段，绿色发展理念在中国语境下，具有特定的理论内涵和实践模式。

（一）发展观的演进与五大新发展理念中的“绿色发展”

改革开放以来，中国经济保持了高速增长，用几十年的时间快速推进工业化、城市化进程，极大提高了人民生活水平。但是在发展过程中，也日益面临着资源紧缺、环境破坏、生态失衡等问题。早在1994年，中国政府积极落实里约环境与发展大会通过的全球《21世纪议程》，率先颁布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，把可持续发展纳入了国家发展战略的视野，并在“九五”计划中进行具体部署。21世纪以来，针对我国经济高速发展中暴露出日益严重的不协调和不可持续现象，党的十六届三中全会在全面反思以往发展历程的基础上，确立了科学发展观：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”科学发展观作为统领全局的战略指导思想，深刻影响着中国经济和社会发展的基本格局。2007年，党的十七大首次把建设生态文明纳入全面建设小康社会的新目标，强调要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”2012年，党的十八大进一步提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，生态文明建设与经济、政治、文化、社会四大建设一起，构成了中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局。2015年，党的十八届五中全会在深刻认识经济社会发展规律的基础上，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，完整地表述了新时代中国经济社会发展的基本指针。2017年，党的十九大把建设“富强民主文明和谐美丽”的社会主义现代化强国作为本世纪中叶的奋斗目标，表明以生态文明建设为支撑的“美丽中国”已经上升为新时代中国特色社会主义的重要组成部分。

发展观演进的脉络清晰表明，五大新发展理念，与可持续发展、科学发展观、生态文明的思想一脉相承，是我们在长期发展过程中发展理念不断进步和提升的结果。五大发展理念是有机统一的整体，具有相互促进、相互支撑的内在联系。从绿色发展与其他四大理念的关系看，创新是经济结构战略性转型的关键因素，也是驱动绿色发展的基本动力;协调是可持续发展的内在要求，也是绿色发展的核心内容;开放是内外联动的必然趋势，也是绿色发展的助推力;共享是中国特色社会主义的本质要求，而绿色发展是最普惠的民生福祉，是实现共享发展的必然要求。因此，五大新发展理念中的绿色发展以创新为驱动力，以资源节约、环境友好的方式实现经济发展，在人与自然和谐共生的基础上，满足社会福祉，促进社会公平。它与创新、协调、开放、共享的要求相辅相成，是一种追求经济社会发展和生态环境共赢的全方位的绿色发展。

（二）高质量发展阶段与绿色发展的交汇：高质量绿色发展的基本模式

在经历了40年的高速发展后，当前中国经济正处于由高速增长阶段向高质量发展阶段转型的过程中。向高质量发展阶段转型基本特点是：发展方式由粗放式向集约式转变、产业结构由劳动、资源密集型向知识技术密集型转变，增长动力由要素驱动为主向创新驱动为主转变。在经济发展转型的关键时期，中国式的绿色发展必然与高质量转型紧密结合，两者的交汇将产生相互融合、相互促进的作用。在此基础上形成的“高质量绿色发展”模式，与一般意义上的绿色发展相比，从目标取向、要素结构、实现路径等方面均有著自身独到之处，其基本逻辑关系是：人力资本、实物资本和自然资本构成经济增长的基本要素，在保护不可替代自然资本的基础上，通过人力资本投资、技术和制度创新，促进全要素生产率提升，推动经济结构升级和经济高质量发展，实现国家总体的战略目标（见图1）。

第一，高质量绿色发展是在保持一定自然资本存量基础上的可持续发展，经济增长必须控制在自然生态系统的承载能力之内。在关于可持续发展的讨论中，自然资本的有限性和开发利用不可逆性这一特殊性逐步被认识。艾金森和皮尔斯提出了强可持续性和弱可持续性：弱可持续性是指三大资本存量之和不随时间推移而下降，而强可持续性对自然资本给予特别关注，要求发展不得引起一个国家关键的、非替代性自然资本存量的下降。[6]在中国，由于长期经济高增长的压力，以及对自然资本的粗放式开发使用，使得自然资本已经成为最为稀缺的资本要素和增长瓶颈。因此，高质量绿色发展要求严格控制自然资本消耗的规模，实现经济增长与关键自然资本的脱钩。2015年习近平主席提出的“守住发展和生态两条底线”[7]就是对自然资本和经济增长关系的生动诠释。守住“发展底线”，即要使经济发展保持一定速度，但不能以破坏生态环境为代价;守住“生态底线”，即通过设定资源消耗上限、严守环境质量底线、划定生态保护红线，守住生态环境承载力的“阈值”。要守住两条底线，必须将社会经济活动限定在生态红线管控的范围内，以高质量促绿色发展。

第二，高质量绿色发展是效率导向的发展，通过提高经济和生态系统的效率促进环境与发展的协调。中国作为发展中国家，发展是提高人民生活水平、满足人民日益增长的美好生活需要的基础。但发展不能以损害生态环境为代价，这就需要找到经济增长与生态环境损害脱钩的途径。而提升发展效率是解决新时代社会主要矛盾的关键，也是高质量绿色发展的核心。从中国实际情况出发，向高质量绿色发展转型要着重从以下几方面提升效率：首先，从宏观上提高全要素生产率，使有限的要素投入获得更多的产出，提高要素使用的宏观效率;其次，从微观上，促进资本要素由资源利用效率低、环境污染高的部门向资源利用效率高、环境友好的部门流动，提高资源配置的微观效率;再次，关注资源存量的有限性及环境损害的不可逆性，优先促进绿色技术的研发与扩散，提高自然资本的生产率，促进自然资本集约使用，拓展自然资本支持可持续增长的能力。

第三，高质量绿色发展是经济结构绿色低碳化的发展。众所周知，高质量发展阶段伴随着产业结构不断优化升级的过程。绿色发展导向下，这一过程也是将生态环境纳入产业体系进行优化配置，通过绿色、循环、低碳技术的渗透，实现低消耗、少排放，降低生产的边际成本和末端治理费用，提供高质量绿色产品和服务的过程。在中国工业化和现代化的进程中，经济结构绿色低碳化，主要体现在三个方面：一是能源结构低碳化。改善能源结构、提高能源效率，减少碳排放。二是生产过程循环化。逐步告别传统的“资源——生产——废弃物”单项流动的线性生产模式，形成“资源——产品——废弃物——再生资源”循环流动的生产模式。[8]三是消费结构绿色化。培养居民和全社会的绿色意识，从需求侧刺激绿色产品和服务的消费，引导绿色生产和技术创新。

第四，高质量绿色发展是国家总体战略的组成部分，承载着具有更为崇高的使命。三大资本中，自然资本和人力资本不仅是生产要素，而且是社会福利的直接决定因素。[9]尤其是自然资本不仅是人类赖以生存的自然基础，还具有独特的生态价值，“绿水青山就是金山银山”，优质的绿色生态产品也是满足人民日益增长的优美生态环境需要的重要内容。在中国，高质量绿色发展本身不是目的，而是服从于经济社会发展的总体目标，最为具体的目标就是全面建设小康社会，更长远的目标涉及到十九大提出的中国现代化强国建设的两步战略目标。我们要建设的小康社会和现代化强国，并不仅仅是物质产品丰裕、物质文明发达的社会，而且是一个物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面进步、人与自然和谐共生的社会。在国家总体战略的视野下，高质量绿色发展是建成全面小康社会和通往现代化强国目标的必由之路，是实现经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体战略目标的重要途径。

三、改革开放40年来中国绿色发展的轨迹

中国绿色发展作为国家战略的组成部分，集中体现在五年规划（计划）的制定和实施过程中。因此，笔者以五年规划为线索，通过对改革开放以来从“六五”计划到“十三五”规划这8个五年规划中绿色发展目标的实施情况进行分析，具体展现中国绿色转型的轨迹和进展。

（一）绿色发展的起步阶段（“六五”计划——“七五”计划）

1972年联合国人类环境会议后，中国开始意识到环境问题，并于1973年召开第一次全国环境保护会议，但在当时的环境下，环保工作未能顺利推进。“六五”计划（1981—1985年）是改革开放后第一个比较规范并得以认真实施的五年计划。“六五”计划强调要提高经济效益，并首次把环境保护作为一个独立篇章列出。其中涉及到绿色发展的主要指标有：每亿元工业总产值能耗、年均节能率，节能总量等。“六五”计划还提出了一些环境保护具体措施：比如“三同时”制度即新建工程防止污染和其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行;“三废”排放要符合国家规定的标准等。“七五”计划（1986—1990）进一步强调要把提高经济效益放到十分突出的位置上，并专门单独编制了环境保护“七五”计划。提出加强工业污染防治，基本控制工业污染的发展，减缓生态环境恶化的趋势，实现部分水域和区域环境质量有所好转。绿色发展相关指标有：每万元国民收入能耗、节能总量、工业主要污染物达标排放率等。

总之，这一时期绿色发展处于起步阶段，以提高经济效益和环境保护为主要内容，有一些零散的指标和措施，还未形成完整的绿色发展理念和政策，计划指标也比较粗略。从计划执行情况看，主要指标基本完成，其中的节能量指标超计划完成（见表1）。

（二）绿色发展加快阶段（“八五”计划——“九五”计划）

“八五”计划（1991—1995）坚持把提高经济效益作为经济工作的中心，注重从经济与社会协调发展的角度将环境保护与经济发展相结合，并从区域协调、产业发展、国土开发等方面具体体现对生态环境保护的重视。对能源工业，强调开发与节约并重，把节约放在突出位置。环境保护工作的重点放在加强对大气、水、固体废弃物污染的控制，加强城市环境综合治理和防护。“八五”计划有关绿色发展的主要指标有：每万元GDP能耗、节能总量、“三废”排放量等。“九五”计划（1996—2000）的发展理念发生了重大变化，提出要实施可持续发展战略，转变经济增长方式，从粗放型增长向集约型增长转变。对能源部门提出了“坚持节约与开发并举，把节约放在首位”，“坚持能源开发与环境治理同步进行”的要求。在环境和生态保护方面，要求加强工业污染的控制，逐步从末端治理为主转到生产全过程控制，并要创造条件实施污染物排放总量控制。有关绿色发展的主要指标有：万元GDP能耗、工业废水处理率、废气处理率、固体废物综合利用率、森林覆盖率等。在环境保护“九五”计划中，规定了烟尘、工业粉尘、二氧化硫等主要污染物排放总量指标。

这一时期，随着可持續发展理念的跃进，中国在绿色发展道路上进行了积极探索，计划指标趋于具体化、更具可操作性，绿色管理的制度逐步建立。计划指标的完成情况良好，各项指标基本完成，主要污染物排放控制在计划指标以内（见表2）。

（三）绿色发展的逆转阶段（“十五”计划）

“十五”计划以发展为主题，贯彻可持续发展战略，坚持经济社会协调发展，坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位，把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的主要内容。国家环境保护“十五”计划对主要污染物排放总量控制目标做出了具体规定：二氧化硫、烟尘、化学需氧量、工业固体废物等主要污染物排放量五年间减少10%。“十五”能源发展专项规划规定“十五”期间单位GDP能耗五年下降15%～17%。但实际情况是，由于重化工业比重大幅度上升，向传统粗放型经济增长方式回归，资源环境状况恶化，绿色转型出现了逆转现象。“十五”期间，我国主要资源尤其是能源利用效率下降，单位产值能耗不降反升。主要污染物除固体废弃物排放量减少超额完成计划目标外，其他指标均与计划目标有较大差距（见表3）。

（四）绿色发展全面推进阶段（“十一五”规划——“十三五”规划）

“十一五”规划强调要全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，对绿色发展提出了具体、有约束力的要求。首次把规划指标区分为约束性指标和预期性指标，其中涉及绿色发展的指标有：单位GDP能耗、单位工业增加值水耗、耕地保有量、主要污染物排放总量、森林覆盖率5个指标均被列为约束性指标。在全社会各方努力下，“十一五”规划的约束性指标除了个别略有出入以外，其他指标基本实现（见表4）。“十二五”规划以提高生态文明水平为导向，遵循绿色、低碳发展理念，专门以独立篇章部署“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”的具体要求。绿色发展约束性指标增加到7大类11个指标。在实施过程中，克服了种种困难，尤其通过加大产业结构调整力度，压缩钢铁、煤炭等高能耗行业落后产能，终于完成了各项计划指标（见表4）。

“十三五”规划提出要树立和贯彻“创新、协调、绿色、共享、开放”发展新理念，勾画了加快改善生态环境、全面促进绿色发展的蓝图，在加快主体功能区建设、推进资源集约利用、加大环境综合治理、加强生态保护修复、积极应对全球气候变化、发展绿色环保产业、健全安全保障机制等方面做了部署安排。绿色发展的主要指标比“十二五”规划有所增加，包括10大类13个指标，增加了空气质量和地表水质量的指标。其中的主要指标：单位GDP能耗下降15%，单位GDP二氧化碳排放下降18%，非化石能源占一次能源消费比重2020年提高到15%。主要指标执行进展比较顺利，2016、2107年单位GDP能耗分别下降5%和3.7%，单位GDP二氧化碳排放分别下降6.6%和5.1%，2016年非化石能源占一次能源消费的比例为13.3%。

总体看，这一时期，随着科学发展观落实和党对生态文明建设的高度重视，绿色发展在国家规划中得到越来越充分的体现，并且绿色发展指标作为约束性指标，得以更好地执行。国家规划对绿色发展的全面推进作用正在显现。

四、中国绿色转型面临的挑战

通过对改革开放40年来五年规划中有关绿色发展的指标及执行情况的分析表明，我国在绿色发展的道路上取得了积极的成果。但是，规划指标只是反映绿色发展某些方面有积极变化，反映资源消耗强度有所趋缓，环境恶化的态势得到一定遏制。这并不意味着经济发展与资源环境之间不协调的矛盾已经得到解决。相反，发达国家在上百年工业化过程中分阶段出现的生态环境问题，在中国呈现集中爆发的趋势，表现出总量增长、结构依赖、治理复杂的一系列特征。具体看，绿色转型面临着以下矛盾的挑战。

1. 经济中高速增长与资源环境短板的矛盾。在中国经济发展过程中，长期的高投入、高消耗、高污染的粗放发展方式对资源环境造成了极大的压力，主要污染物和二氧化碳排放量世界第一，并处于高排放平台。目前，中国已经成为世界第二大经济体，经济将保持中高速增长，工业化、城镇化、现代化的任务尚未完成，还处于快速发展阶段，将进一步增加资源环境的消耗和压力。而從资源环境容量看，其承载力已经达到或超过上限，瓶颈制约正在加剧。土地资源，可用土地数量不断减少，20世纪末以来，我国每年新增建设用地维持在600万亩的较高水平，其主要来源是对耕地面积的挤占，目前我国耕地面积已经接近18亿亩的“红线”。主要矿产资源稀缺，进口依存度逐步提高，其中石油、天然气的对外依存度高于60%和30%。当前我国的水、大气、土壤等污染严重。据《2017年中国生态环境状况公报》显示，2017年，我国地表水Ⅳ、Ⅴ类占23.8%，劣Ⅴ类占8.3%;全国338个地级及以上城市环境空气质量达标占29%，超标占71%;全国第一次水利普查成果显示，全国土壤侵蚀总面积294.9万平方公里，占普查范围总面积的31.1%;全国荒漠化土地面积261.16万平方公里，沙化土地面积172.12万平方公里，分别占国土面积的27.2%和17.9%。这表明，我国资源环境对经济增长的支撑力正在下滑，经济发展的环境成本逐步提高，环境安全进入高风险期，生态保护和修复的任务十分艰巨。

2. 经济结构变化的“惯性”与资源环境变化不可逆性的矛盾。中国目前正处于工业化中后期，也是全球的制造业大国。特别是2001年加入WTO以后，进一步融入全球产业链分工体系，承接发达国家高能耗产业的转移，并大量出口资源密集型的初级产品，国内外市场的强劲需求拉动钢铁、水泥、电解铝等高能耗产业迅速扩张，导致工业能耗居高不下。工业占终端能源消耗比例长期在70%上下，以黑色金属冶炼及压延加工业等为代表的六大高能耗行业能源消耗占总能耗的50%左右，占工业能源消费量的70%。这种能源密集型产业结构使得我国单位GDP能耗远高于发达国家水平。而从能源结构来看，“富煤贫油少气”是我国能源的基本禀赋特征，导致煤炭占一次能源消费比重长期稳定在60%～70%的较高水平。与世界能源结构相比，2017年，世界一次能源消费结构中煤炭、石油、天然气的比重分别为27.6%、34.2%和23.4%，而中国能源结构中煤炭、石油、天然气的比重分别为60.4%、19.4%和6.6%。[10]以煤为主的能源结构是造成我国二氧化碳等污染物排放的主要源头。经济结构转型升级是化解资源环境压力的出路，但这一转型过程将是艰难的，而且有很大惯性。因为淘汰落后产业，发展资源节约、环境友好、高附加值的新型产业需要一个过程，而我国的发展阶段和国际产业链分工也决定了对高能耗产品的需求仍有一定市场。同样，在能源消耗总量增加、新能源技术没有革命性突破的背景下，能源结构转型也是渐进的过程。相比之下，德国、日本、美国等发达国家能源结构改善都是在能源消费总量跨越峰值后，比较容易实现。因此，我国产业结构和能源结构转型中将遇到较大的“惯性”，导致二氧化碳等污染物排放仍处于倒U曲线的左端，对生态环境的影响将进一步加剧。而资源环境的变化具有一定临界区，即阈值，这是由生态系统的再生能力和吸收能力共同决定的承载力。只有在这个阈值允许的区间内，资源环境系统才具有自我调整与恢复的能力，超过了阈值，自然环境恶化将不可逆转。

3. 绿色技术自主创新不足与资源环境治理复杂性的矛盾。在绿色发展的要素中，绿色技术发挥着十分关键的作用。随着中国经济发展，引进技术的边际效应递减，而绿色技术恰恰是发达国家十分看重的前沿和战略性技术，在向包括中国在内的发展中国家转让和推广方面十分谨慎。因此，对我国而言，绿色技术自主创新水平提升十分迫切。我国作为发展中国家，在绿色技术创新上与发达国家存在显著差距，近年来虽然绿色发明专利的数量不断增长，但这些技术的含金量不高，尤其在新能源与高效节能、环境保护与资源综合利用等方面的核心技术十分缺乏。并且随着发展深入，资源环境治理的难度不断加大。与发达国家相比，我国传统煤烟型污染与臭氧、细颗粒物、挥发性有机物等新老环境问题并存，生产与生活、城市与农村、工业与交通污染交织，给环境治理技术提出了更高的要求。比如雾霾就是多因素、多种污染物交互作用，对大气环境造成的严重污染，其发生的机理十分复杂，治理难度和成本十分高昂。

4. 资源环境领域的市场失灵与治理不力的矛盾。在资源环境领域，由于其具有较强外部性、公共性和非排他产权，存在着公认的严重市场失灵，因而对科学合理的治理体系有着严格要求。在我国，由于经济体制改革，资源环境治理也经历着由行政管制为主到法律、经济、行政手段综合运用的转变，但仍存在一定漏洞。首先，自然资源产权制度不完善。我国自然资源属于国家所有，部分土地归集体所有。但在实际运行中，由于所有权、使用权、经营权关系缺乏明确界定，使得国家对自然资源所有权权益有可能被转化为地方、企业甚至个人的利益，出现“公地悲剧”。其次，自然资源的价格信号失真，生态环境补偿制度不完善。长期以来，由于资源价格关系国计民生，我国一直采取行政干预和非市场化定价的方式。由于种种原因，资源要素定价较少考虑其环境成本和稀缺程度，因而未能真实反映资源价值和外部性。偏低的定价很大程度上助长了资源滥用。中国尚未建立起覆盖全国的地区间生态环境补偿机制，导致生态保护地区的经济利益不能得到有效补偿。最后，自然资源和环境的管理和监督体系不健全。缺乏国家层面的环境与发展的综合决策机制，生态保护红线、环境影响评价、环境功能区规划等手段尚未发挥应有作用;中央和地方的垂直监督体制也不够完善，地方政府在地方利益导向下，往往对资源环境保护敷衍了事，监管不力，甚至弄虚作假。现行的环境治理体系还缺乏对公民环境权益的规定和保护，影响了公民维护自身环境权益的积极性，社会参与程度不高。

5. 减排的国际压力与国内经济发展节奏的矛盾。中国作为最大的能源生产和消费国、最大的二氧化碳排放国，在国际上面临着日益紧迫的减排压力。2015年12月巴黎气候大会达成了具有历史意义的《巴黎协定》，包括中国在内的170多个国家已经签署这个协定。我们承诺将在2030年左右让二氧化碳排放量进入平台期或下降期，这将倒逼我们尽快改变经济发展方式，走绿色低碳发展的道路。各国绿色低碳发展的轨迹表明：“经济发展与碳排放关系的演化依次遵循着3个倒U型曲线规律，即碳排放强度倒U型曲线、人均碳排放量倒U型曲线和碳排放总量倒U型曲线规律，需要先后跨越碳排放强度、人均碳排放量和碳排放总量三个倒U型曲线的峰值。”[11]我国目前已经跨越了碳排放强度的峰值，但尚未跨越人均碳排放量峰值。在这种情况下，要在今后15年左右时间跨越碳排放总量峰值，穿越碳排放库兹涅茨曲线的“隧道”，实现跨越式的绿色发展。这需要在转变经济增长方式、减排技术进步方面取得重大突破。应该看到，随着经济转型的进展，环境治理和减排的边际成本不断提高，结构转型造成的风险也有所积累，难度不断加大，需要做出艰苦的努力，才能兼顾经济中高速增长和资源环境保护的目标。

五、新发展理念指导下中国高质量绿色转型的路径

在新发展理念指导下，高质量与绿色发展的交汇将产生巨大的正向作用，促进中国在高质量绿色转型的道路上取得积极进展。总结改革开放40年来绿色转型的经验教训，针对上述矛盾和问题，本文提出以下具体的路径。

1. 发挥体制优势，以规划为导向，统领高质量绿色发展新格局。在中国社会主义市场经济体制下，国家发展规划作为社会经济发展的中长期导航手段发挥重要作用。绿色发展涉及的时间跨度大、面临的利益矛盾复杂，需要充分发挥国家规划的优势，统筹经济发展与资源环境保护的关系，协调中央与地方之间、区域间、部门间的关系，从全局和长远视野部署绿色发展目标、步骤和政策。高质量绿色发展对国家发展规划提出了新的要求：第一，在确定社会经济发展目标时，科学评估人力资本、实物资本和自然资本的潜力，维护自然资本的可持续性，严格守住自然和生态的红线。第二，在基础设施建设、重大工程项目建设安排上，要打破利益集团的束缚，遵从绿色发展的标准和要求，避免“锁定效应”。能源、交通、水利、建筑等基础设施的投资大、使用周期长，如果没有积极引导，容易被传统技术“锁定”并造成长期的资源损耗和环境影响。要通过规划引导，给中长期绿色投资者提供稳定和明确的战略政策信号，推动基础设施绿色化转型。第三，规划实施要有强有力的保障措施。“十五”计划资源环境指标落空的教训表明，对资源环境指标加强约束性十分必要。此外，规划的实施还需要跟绿色发展政绩考核机制的建立相结合，用绿色发展的综合标准考核各级政府政绩。同时也要看到，在市场经济条件下，绿色发展仅靠政府的力量是远远不够的，需要全社会的积极参与。要通过绿色发展的宣传教育，保障公民的环境权利，敦促公民履行环保责任，培育绿色发展文化。充分发挥公民参与在绿色发展中的独特作用，形成政府和公众力量的全方位合力，真正落实绿色发展规划。

2. 以科技创新为驱动，提升绿色发展品质。 创新驱动是引领高质量绿色发展的第一动力。在赶超发达国家的进程中，中国不能走“先发展、后治理”的老路，需要凭借技术创新，提高全要素生产率，走资源节约型、环境友好型的发展道路，完成工业化、城镇化，实现现代化。绿色科技创新是绿色发展的关键。为此，要在创新驱动发展战略中，从经济效益、社会效益和环境效益统一的角度，对现有的主导技术体系进行绿色化改造和筛选，对具有广泛带动性、渗透性、对绿色发展具有关键作用的技术群进行攻关。政府要发挥积极导向作用，在资金、人才等要素上，向绿色技术倾斜，支持绿色技术研发，分担风险，为绿色技术创新提供清晰、长期、可信赖的激励。政府还要为绿色技术的推广应用搭建平台，创造公平、规范、法制化的市场环境，鼓励企业采用绿色技术替代传统技术，促进绿色技术的产业化、市场化，必要时采用政府采购等措施予以扶持。密切关注国际上先进绿色技术的发展动态，及时跟踪和评估新技术的机会和风险，加速推动绿色技术进步。

3. 以产业和能源体系转型为核心，夯实绿色发展的基础。产业和能源体系的绿色转型是解决经济发展和资源环境矛盾的一把钥匙，高质量绿色发展需要在产业和能源体系上打好坚实的基础。第一，打造节能低碳的产业体系。随着经济进入高质量发展阶段，技术创新和收入水平提高，将引领产业结构变化进入新一轮活跃期。以多元化的制造业、丰富的服务业为特征的现代产业体系将逐步呈现。在产业体系演变的关口，要把资源节约和环境友好作为重要标准纳入现代产业新体系中。一方面大力发展新兴绿色产业，提升生态建设和环境保护产业的总体水平，加大对绿色能源、智能制造、高端装备、信息通信、生态农业等产业的支持。另一方面，用绿色技术改造传统产业，在传统煤电、钢铁、冶金等部门引入节能环保新技术，淘汰落后产能。作为制造业大国，要十分重视生产全过程的循环化、清洁化，降低制造业的能耗和排放水平。同时，还要从全球产业分工的角度，通过改善人力资本、技术等要素，提升产业在全球价值链分工中的地位，促进产业链由制造加工环节向研发、品牌、营销等上下游拓展，在“微笑曲线”两端的高附加值环节中占有更高的份额。第二，优化能源生产和消费结构，提高能源利用效率。在能源革命的背景下，中国要从供给和需求两侧同时发力，针对资源禀赋的特点，对以煤为主的能源结构进行积极调整，加快能源体系转型的步伐。首先要促进主导能源煤炭的减量化和清洁、高效利用，控制并减少煤炭在工业和居民消费终端的直接使用，适当提高煤炭用于发电的比重，并通过提高大气污染物排放标准，倒逼用煤企业改进工艺和技术，减少煤炭消耗和污染。其次，发挥我国页岩气储量丰富的优势，开发和进口天然气，逐步提高天然氣在能源消费中的比重。最后，充分利用风能、太阳能、生物质等可再生能源资源，加快可再生能源替代化石能源的步伐。目前我国已经成为全球最大的可再生能源投资国、生产国和消费国，但风能、太阳能等新兴可再生能源占一次能源消费的比重仍然偏低，在发展过程中也暴露出“弃风”“弃光”等种种问题。因此要进一步完善相关法律和政策，深化电力体制改革，激发可再生能源开发利用的积极性，提高电网和市场对可再生能源的消纳能力，消除可再生能源发展面临的各种障碍。

4. 以治理制度为依托，构筑绿色发展的保障条件。第一，逐步构建资源和环境产权制度，建立规范的生态环境权益交易市场。清晰界定产权主体，保障国有自然资源产权主体的权益，产权转让机制以行政手段为主向经济手段为主转变，建立健全节能量、排污权、碳排放权的交易制度和平台，促进资源环境产权交易的公平性，降低交易成本，提高自然资本的使用效率。第二，要理顺资源环境的价格，建立绿色发展的价格机制。针对要素价格扭曲的问题，出路不在于完全市场化，因为资源和环境要素没有任何自发形成的市场和价格机制，需要把市场和调控有效结合起来。通过大力推进资源型产品价格改革、资源税改革和环保收费改革，逐步建立起反映市场供求管理、资源稀缺性、环境损害成本的要素和资源价格形成机制。要按照污染者付费、保护者节约者受益的原则，对污染物处理、用水用电的价格进行调整，促进环境成本内部化，激励资源节约。第三，加大财政金融手段对绿色化的支持。采取对绿色产品鼓励性政策和非绿色产品约束性政策的双向激励绿色财税政策，开发绿色债券、绿色基金等绿色金融产品，形成明确的政策信号，吸引民间资本投入，拓宽融资渠道，引导绿色经济发展。第四，健全支持绿色发展的管理和法律体系。要着力提升生态环境保护的综合治理能力，增强中央层面对资源环境保护的统筹协调，形成权责利统一的绿色发展政策和监管体系。同时，增强资源环境保护相关法律的监督执法力度，做到有法必依，执法必严、违法必究。

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New Idea and Realization Pathways of High-Quality Green Development

Jin Yueqin

（School of Economics， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The concept of "green development" is mainly based on the coordination between economic growth and the ecological environment. As China's economy shifting to a new stage of high-quality development， the new concept of high-quality green development， which is formed by the intersection of high-quality development and green development， has rich theoretical connotation and practice mode. The analysis of the green development indicators in the eight five-year plans implemented in the past 40 years shows that China's green development has made certain progress and is also facing severe challenges. Compared with developed countries， China's ecological environment problems are characterized by total growth， structural dependence， and complex governance. To achieve high-quality green development， we need to explore specific pathways in terms of development planning， technological innovation， structural transformation， and improvement of governance systems.

Key words： high-quality development， green development， economic gain， entironment