地方政府投资与产业结构变迁的区域差异性

（西南财经大学经济学院，四川成都 611130）

经济新常态背景下，中央提出“供给侧结构性改革”以适应经济基本面发生的历史性转变，将产业结构的战略布局与调整作为改革重心。然而，在改革推进过程中仍存在不少问题，无法完全实现预期政策效应。一方面，经济运行中的重大结构性失衡根源在于体制机制的障碍，仍然是政府没有发挥应有的作用，还一定程度上阻碍了市场的自动调节，规范政府行为尤其是政府投资行为正是引导资本流向、促进产业升级、实现经济转型的关键。另一方面，如今中国面临的供给侧高端产业供给不足、低端产业产能过剩的现象已不能仅用“供需失衡”来概括，造成这种现象的原因之一就有市场调控的短视性，很多产业盲目扩张，只顾短期利益而忽视长期利益，造成无法自动调节的结构性问题。无论是哪种情况，政府投资在供给侧结构性改革过程中仍然具有重要地位。

政府投资对产业结构的影响早就吸引了大量学者关注。在国外相关研究成果中，不少学者都强调了政府投资应随着产业发展过程的变迁而不断调整，促使经济朝着更好的路径发展。对发达国家而言，在工业化过程中产业发展的不同时期，政府投资方向都需朝着增加社会福利的方向转变[1]，可通过对制度体系的不断完善影响服务业相对增长绩效[2]，高福利国家的政府支出政策还能为民生性行业带来普遍的积极效应[3]；发展中国家处于工业化早期，应积极扩大公共投资以提供完善的基础设施[4]。还有部分学者关注了公共基础设施和R&D这两类政府公共投资对产业结构变迁的影响，认为这两类政府投资有助于降低制造业成本、提高制造业生产效率[5]，对建筑业、房地产业、交通运输业和服务业有正向促进作用[6]。国外学者大多支持政府投资能够促进行业发展的观点，尤其是对一些具有极大公共福利或者与民生密切相关的行业，政府投资能够提高产业内生产效率、促进行业发展；在工业化的不同阶段应采取不同的产业投资政策，才能使投资效应最大化。而国内学者们对中国政府投资是否促进区域内产业结构变动的问题存在争议。一方面，部分学者认为政府投资能促进产业结构变迁，但具体到关于政府投资对各大产业促进作用的结论就有些分歧[7]-[9]。另一方面，有学者认为政府投资无法促进产业结构变迁，政府投资刺激未能实现产业升级，当前经济产能过剩正是来自于政府的“有形之手”，政府投资应从产业发展领域中逐渐退出[10-13]。

本文认为中东西部区域间产业结构差异大，区域内产业结构不平衡，不能一概而论，应在独立的框架下进行讨论。其次，可以利用财政政策支出在产业政策中的重要地位，体现对国家产业结构调整的导向，引导资本高效地完成政府对产业的整改计划，完成供给侧结构性的调整，促进区域间合理的资源配置。

一、实证模型和数据说明

（一）实证模型

本文实证部分的模型采用Cobb-Douglas生产函数：Y=ALα Kβ。在此基础上，为有效区分地方政府投资和非政府投资的效用，参考Aschauer[14]的方法，将资本存量K区分为政府投资资本Kg与非政府投资资本Kp，由此构建全国31省市面板数据模型：

两边取对数得：

区分三大产业后构建回归方程如下：

其中，Yni，t为第i截面第t年第n产业增加值，Lni，t为第i截面第t年末第n产业从业人员，n=1、2、3，Kgi，t、Kpi，t分别为第i截面第t年地方政府投资资本与非政府投资资本，A为截距项，可衡量技术进步。

（二）数据说明

本文所使用数据来源于国家统计局数据及历年统计年鉴，研究样本包括中国 31个省市（不含港澳台），时间跨度为2005—2015年。

1．主要变量：①总产出采用地区生产总值三大产业增加值度量，利用GDP指数剔除价格因素；②劳动力为各省市年末从业人员数，并区分三大产业的年末从业人员数。

2．固定资本存量：C-D模型中的资本要素为存量，故不能简单利用每年新增资本额。利用核算（参考Goldsmith的永续盘存法），It为t期内的资本形成总额，tσ为t期内的固定资产折旧率（假定为5%①本文参考王小鲁（2000）研究方法，将折旧率假定为5%，原因是中国历年公布的固定资产折旧率都在5%左右。），Kt为t期内的固定资本存量。3.政府资本：视31省市地方政府财政生产性支出为当年政府投资（本文仅将地方政府财政支出的生产性支出视为地方政府投资行为，不包括国有企业和地方融资平台等的投资行为），并利用每年固定资本存量折算为政府投资资本存量，剩余部分视为非政府投资资本存量。

3．政府资本：视 31省市地方政府财政生产性支出为当年政府投资①本文仅将地方政府财政支出的生产性支出视为地方政府投资行为，不包括国有企业和地方融资平台等的投资行为。，并利用每年固定资本存量折算为政府投资资本存量，剩余部分视为非政府投资资本存量。

表1 主要变量描述性统计

二、实证结果

（一）全国总量生产函数测算结果

据前文所述模型建立2005—2015年全国总量生产函数，得出三大产业回归结果（表2）。

表2 全国总量生产函数回归结果

三个方程均显著，F值通过检验，修正可决系数分别是 99.6%、99.7%、99.8%，模型整体拟合较理想。可以看出：首先，在第一产业的全国总量生产函数测算中，第一产业就业量、地方政府资本和非政府资本产出弹性均为正，对第一产业的增量有正向促进作用，非政府资本的拉动作用优于政府资本；其次，第二产业中地方政府资本和非政府资本拉动作用均不及第一产业，政府投入大量资本支持地方基本建设，但是没有达到预期的效果，其正向的外部性较小；再次，在第三产业中，劳动力的促进作用为负且没有通过检验，可认为在不断增加的第三产业从业人员中低素质的劳动力增加并没有促进第三产业的增长，同时非政府资本的促进作用仍优于政府资本，民间资本的重要性在不断显现。

（二）东中西部地区分省市生产函数测算结果

东中西部地区间产业结构存在不小差别，故分区域详述。经检验后，东中西部地区的回归模型均采用固定效用模型，其修正可决系数分别是 99.71%、99.35%、99.84%，说明三大产业就业量、政府资本、非政府资本的合力在较高水平上解释了三大产业的增加值，技术进步包含在截距项中。

1．东部地区政府资本对产业结构的影响分析

根据2005—2015年东部地区面板数据估算出政府投资和非政府投资的产出弹性（即回归方程的参数估计）如表3所示。

表3 东部省市政府投资与非政府投资产出弹性测度表

可以看出，除了天津、浙江的第一产业，河北、福建、海南的第二产业，其余省市均在相应显著性水平下通过检验且产出弹性显著为正，说明东部省份的经济增长和政府投资呈正相关，政府投资有明显的正向经济效应。分地区来看，北京、上海两个一线城市以及海南这个旅游大省的政府投资对第三产业增长拉动明显，其余东部省份情况类似；分产业来看，政府投资对东部地区第三产业整体拉动作用是显著的，这与东部地区产业结构现实相符；与非政府投资对比，河北、辽宁两省第三产业的非政府投资产出弹性甚至大于 1，说明这两省民间投资效率高于政府投资，河北第二产业的非政府投资为负，说明该省民间投资多流于第三产业而相对忽略第二产业。在中国的地域布局中，东部地区处于龙头地位，以其独有的地理优势、资源优势迅速增强经济实力，部分经济群成为产业高度集中的中心地带。与此同时，政府仍然不断扩大投资力度，降低外资进入门槛，使之与中西部差距逐渐拉大。近年来，在相关政策引导以及与日俱增的环境承载压力、成本压力等影响下，东部地区开始将一部分劳动密集型或资本密集型产业向中西部转移，但是由于转移的多是低端产业，并未给中西部带来更多实质性产业升级机会。

2．中部地区政府资本对产业结构的影响分析

根据 2005—2015年中部地区面板数据估算出政府投资和非政府投资的产出弹性如表 4所示。从表4可看出，仅河南的第一产业，安徽、河南的第二产业，江西的第三产业的政府投资产出弹性没有通过检验。中部城市的政府投资对经济仍然是正面的促进作用，但各产业间的投资产出弹性差距不明显。与非政府投资对比发现，除河南省第二产业非政府投资产出弹性为负、对经济有一定阻碍外，其余省份非政府投资产出弹性为正，多数省份非政府投资贡献高于政府投资，说明在中部地区民间投资效率更高。中部地区具有承东启西的国家腹地作用，人口众多、资源丰富，具有极大的产业潜力。由于中部地区第三产业不具有较大优势，第二产业相对而言对经济拉动更为明显，第一产业也占据较大份额，故三大产业间没有明显差距。三大产业处于一个较平衡的结构，在转型过程不需要抑长补短，坏处在于没有最大可能地发挥地域长处、形成区位互补，在承接东部转移时无法因时因地做出最好决策。

表4 中部省市政府投资与非政府投资产出弹性测度表

3．西部地区政府资本对产业结构的影响分析

根据2005—2015年西部地区面板数据估算出政府投资和非政府投资的产出弹性如表5所示，从表5可以看出，除甘肃、广西第二产业，西藏第三产业没有通过检验，西部其余省市均在较高的显著性水平下通过检验，政府投资对西部省市的促进作用为正。分地区来看，贵州三大产业的政府投资产出弹性均较高，其余省份情况相似。分产业来看，西部地区整体第三产业政府投资拉动明显，部分省份以第一、二产业为重，政府正加大投资改善西部城市第三产业状况。与非政府投资对比，西部省份对非政府投资的利用度是较低的，说明西部相比东部和中部更难吸收到民间投资。西部地区疆域辽阔但人口稀少，贫困地区多且分散，相对较为落后。“一带一路”“成渝经济群”等的建设的确给西部带来更多机遇，但是地区发展不平衡、地区间经济文化差距过大、少数民族聚集等问题突出，在承接产业转移过程中产生巨大矛盾，需要政策的更多引导，利用投资将资本引入最需要的领域，增强西部的产业优势。

表5 西部省市政府投资与非政府投资产出弹性测度表

（三）对东中西部差异的进一步分析

为进一步比较和分析东中西部政府投资对产业结构的影响，并了解差异形成的原因，本文引入了地区虚拟变量D1和D2，建立模型如下：

根据2005—2015年中国31省市面板数据得出中国地方政府投资对东中西部产业结构影响实证结果如表6所示。（1）在引入虚拟变量后对三大产业进行回归，模型的F值均较大，R2分别是90.6%、94.6%、96.1%，说明所有解释变量联合起来对产业结构变动影响显著。在第一产业中，就业人数的贡献度最大，其次是政府投资与私人投资；在第二产业中，非政府投资贡献最大，政府投资对第二产业的拉动相较逊色；在第三产业中，政府投资贡献度略低于非政府投资，劳动人数贡献较小。（2）在第一产业中，只有交互项D1*Kg显著且系数为负。说明在其他条件不变的情况下，与西部地区相比，东部地区的政府投资贡献度较低，其中位数平均会低0.063 5个单位。（3）在第二产业中，虚拟变量D1系数为0.692 1且显著，交互项D1*Kg系数为－0.0841显著，其余虚拟变量没有通过检验。在其他条件不变的情况下，与西部地区相比，东部地区政府投资对产业结构的影响改变了回归方程的截距和政府投资本身的产出弹性。东部地区政府投资于第二产业，引导社会资本更多流入中部地区第二产业，采用更先进的技术提高了产业产出水平，致使政府投资本身效率稍有降低。（4）在第三产业中，仍然仅有虚拟变量D1与交互项D1*Kg分别在10%、1%显著性水平下通过检验，说明东西部地区政府投资对第三产业变动的影响有结构性差异。东部地区第三产业相当发达，政府投资量大，吸引私人投资和海外投资，使政府投资的贡献度明显高于西部。（5）在三大产业中，引入的中部虚拟变量都不显著，无法确定中西部之间政府投资对产业结构变迁影响是否有明显差异。

表6 中国地方政府投资对东中西部产业结构影响实证结果

三、结论与启示

本文实证分析了东、中、西部的地方政府投资对三大产业结构变迁的影响，结果表明地方政府投资的确促进了区域内产业结构变迁，其中政府投资对东部地区第三产业拉动最大；对中部地区第一、二产业拉动最大；由于西部地区间差异过大，各省市的政府投资拉动情况不同，但整体上对西部地区第三产业拉动较为明显。进一步分析发现，东西部之间政府投资对三大产业变迁有明显结构性差异，而中西部之间的差异无法确定。因此，可得以下几点启示：

第一，对于东部地区而言，处于龙头地位就要发挥龙头作用。东部省市供给侧结构性改革的重难点之一就是整理东部城市复杂的产业结构，去粗取精、合理转移、缓解城市压力。政府要保留东部的产业优势，也要平衡与中西部的产业差距，要合理安排对东部省市数额庞大的政府投资，根据供给侧结构性改革需要，投资于更加核心的部门，使投资效用最大化。

第二，对于中部地区，应最大限度发挥承东启西、连接南北的地理优势作用。在承接东部产业的梯度转移时，一方面要考虑自身的环境、人口承载能力，不能盲目引进，另一方面抓紧机会填补本地区产业空白，并形成自己的优势产业。政府要制定最符合本地区发展的战略计划，对已有产业进行考察改革，对空白产业积极引进，将政府投资投入能够形成地方优势的产业，以期发挥出最大效用，促进中部乃至全国的经济增长。

第三，对于西部地区，要使整个西部平衡发展，对落后地区更多关注。由于西部各省市情况完全不同，都需要明确自身的优劣势，不要急于向东部、中部靠拢，要抓住“一带一路”等机遇，合理利用可获得资源。政府投资对西部至关重要，首先要投资于地方最重要产业，引导民间投资流向，同时给予更多优惠吸引外资，提高西部地区对民间资本的利用水平；其次在面对东部的产业转移时，政府需提供更多引导，给予足够的产业支撑、技术支撑，形成配套的产业环境、合理的上下游产业链。

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