黑龙江省农业转移人口市民化研究

（东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030）

一、促进农业转移人口市民化是新型城镇化建设首要任务

（一）推进新型城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径

城镇化发展有利于扩大内需，提高劳动生产效率，促进资源优化配置，增强经济辐射作用，提高公共服务水平。近年来，党中央、国务院就深入推进新型城镇化建设及农业转移人口市民化，作出一系列重大决策部署。2014年中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，明确提出发展目标：城镇化水平和质量稳步提升，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2016年国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》指出：促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，是全面建成小康社会惠及更多人口的内在要求，是推进新型城镇化建设的首要任务，是扩大内需改善民生的重要举措。强调要按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以人的城镇化为核心，以理论创新为先导，以体制改革为动力，深化户籍制度改革，加快完善财政、土地、社保等配套政策，促进经济持续健康发展。要在“十三五”期间，加速破除城乡区域间户籍迁移壁垒，进一步健全配套政策体系，户籍人口城镇化率年均提高1个百分点以上，年均转户1 300万人以上。到2020年，全国户籍人口城镇化率提高到45%，各地区户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距比2013年缩小2个百分点以上。推进1亿非户籍人口在城市落户的具体措施：一是进一步拓宽落渠道。除极少数超大城市外，全面放宽升学和参军进城农村学生、城市长驻农业转移人口和新生代农民工等重点人群落户条件，省会及以下城市要全面开放高校毕业生等群体落户限制，超大城市和特大城市分类制定落户改革政策，大中城市要减少落户限制。二是制定实施配套改革方案。加大对农业转移人口市民化财政支持力度并建立动态调整机制，建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施的投资补助机制，建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，完善城市基础设施项目与融资制度，建立进城落户农民土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权维护和自愿有偿退出机制，确保落户后在住房保障、基本医疗保险、养老保险、义务教育等方面与城市同待遇，推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口。

（二）推动新型城镇化和农业转移人口市民化的良性互动

全国常住人口城镇化率不断提高，2012年是52.57%，2013年是53.73%，2014年是54.77%，2015年是56.10%，2016年是57.35%[1]。与2012年相比，2016年常住人口城镇化率提高4.78个百分点，年均提高1.2个百分点；城镇常住人口增加8 116万人，年平均增加2 029万人。越来越多农业转移人口通过落户城镇和办理居住证享受城镇居民待遇。2016年我国户籍人口城镇化率为41.2%，与常住人口城镇化率差距为16.15个百分点，较2012年缩小1.1个百分点[2]。为提高我国户籍人口城镇化率，全国户籍改革和居住证制度稳步推进，截至2017年8月，31个省区市出台户籍制度改革实施意见，29个省区市出台居住证实施办法，发放居住证4 357万张[3]。截至2016年底，北京发放169万张，上海发放40.6万张，广州发放81万张，深圳发放171.5万张[4]。伴随城镇化质量不断提高，城镇基础设施建设水平明显提高，居民生活质量改善，市民化制度性障碍逐步消除，城市包容性提高。此外，城镇化发展模式多样，并形成特色城镇化建设模式，推动城镇化建设健康发展。

二、黑龙江省新型城镇化建设水平稳步提高，农业转移人口市民化成果显著

（一）制订规划并有序实施农业转移人口市民化

2015年出台的《黑龙江省新型城镇化规划（2014—2020年）》提出：一是解决“龙江农民为什么进城，在什么样的生产方式下进城”问题。切实保障农业转移人口的农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等合法权益，现阶段不得以退出农村土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农业转移人口进城落户条件。二是解决农民进城后社会保障制度衔接问题。将农业转移人口全部纳入城镇化社会保障体系；允许季节性外出就业农民工参加城镇居民养老保险和个体劳动者基本养老保险，自愿选择参加医疗保险，将符合条件的农村转移人口逐步纳入社会救助保障范围。三是增强城镇服务功能和承载能力，重点建设一批公共服务设施。四是加快县城和132个重点小城镇建设，提升吸纳农业转移人口就近就地城镇化能力，支持发展特色城镇。五是解决棚户区改造、森工转型发展等重大问题。

近年来，黑龙江省城乡基础设施建设力度加大，大中城市辐射带动作用增强，小城镇建设步伐加快，探索出政府主导型、场县共建型等城镇化发展模式，指导大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。推进户籍制度改革，大幅度放宽农民进城落户和户口迁移条件等。实施城市居住证制度，有序推进农业转移人口市民化、城镇化。加强城镇基础设施配套建设，“三供三治”项目开复工354个，投资14亿元人民币用于城市供热管网改造；铁路水利等重大基础设施建设取得新突破，铁路建设完成投资156亿元，公路建设完成投资130亿元，建成二级以上公路956公里，建设农村公路2 089公里，为农业转移人口的生产、生活与出行提供极大便利[5]。

（二）出台文件推进落实农业转移人口市民化

一是2016年出台《黑龙江省推动非户籍人口在城市落户工作方案》（以下简称《方案》），明确提出：“十三五”期间，全部消除城乡间户籍迁移障碍，进一步健全配套政策体系，到2020年，全省户籍人口城镇化率达到55%。（1）全面放开放宽城镇非户籍人口落户限制。全面放开除哈尔滨市道里区、道外区、南岗区、香坊区等4个主城区以外和其所辖地级市城区落户限制，有在城区落户意愿、有稳定住所（含租赁）的非城镇户籍人口可申请居住地常住户口。进一步放宽在哈尔滨市主城区落户政策，在道里区、道外区、南岗区、香坊区等4个主城区拥有合法稳定住所并居住满3年，且有合法稳定职业的非城镇户籍人口，可申请在居住地登记为常住人口。（2）促进重点群体在城镇落户。以农村升学学生和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁移的农业转移人口，以及新生代农民工为重点，推进有能力在城镇稳定生活就业的农业转移人口举家进城落户。鼓励引导灵活性、季节性进城就业农民工在城镇稳定就业、生活和落户。（3）全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生，留学归国人员落户限制。具体做法是：加大农业转移人口市民化财政支持力度并建立动态调整机制；拓宽城市基础设施项目建设融资渠道；建立进城落户农民“三权”维护和自愿退出机制；将进城落户农民纳入城镇住房保障体系；落实进城落户农民参加城镇基本医疗保险政策；落实进城落户农民参加城镇养老保险、享有最低生活保障等政策；保障进城落户农民子女平等享受教育权利；推进居住地制度覆盖全部未落户城镇常住人口。《方案》明确提出，清理不必要入学证明与证件要求，简化办理手续，优化入学流程。规范进城落户农民子女学籍管理，实行“一人一籍，籍随人走”，做好进城落户农民子女学籍转接和管理，逐步实现“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。

二是2017年发布《黑龙江省人民政府关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的意见》（以下简称《意见》），指出：按照党中央、国务院推进新型城镇化重要战略部署，省委、省政府要求强化市、县政府尤其是人口流入地政府主体责任，建立健全主持农业转移人口市民化财政政策体系，将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，创造条件加快实现基本公共服务常住人口全覆盖，加大对吸纳农业转移人口较多地区的支持力度，促进公共服务均等化。（1）各市、县政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，免除在公办普通高中和中等职业学校就读且符合条件的随迁子女学杂费并发放国家助学金，将农业转移人口随迁子女全部纳入接收地保障范围，保障其平等享有受教育权利。（2）各市、县政府要将常住人口纳入城镇基本公共卫生计生服务范围，支持将进城农业转移人口纳入当地基层公共服务体系，支持整合城乡居民基本医疗保险制度，建立统一筹资政策、经办规程、信息系统，确保城乡居民在基本医疗保险缴费标准、补助标准等方面享受同等待遇。对居住证持有人选择参加所在地城乡居民医保的，各级财政按照参保城镇居民相同标准给予补助。各市、县要将符合条件的农业转移人口纳入本地城镇住房保障范围，积极推进城中村棚户区改造，促进城中村居民市民化，将公租房保障范围扩大到持有居住证的农业转移人口，符合条件的进城农民可申请承租公共租赁住房或申请住房租赁补贴。省级财政在安排保障性住房专项资金时，对吸纳农业转移人口较多的地区给予适当支持。要多渠道筹集资金，支持进城落户农民在城镇居住、创业、投资。

三是2017年出台《黑龙江省公安厅关于推动非户籍人口在城市落户的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确要求：（1）放宽哈尔滨市主城区落户限制。在哈尔滨市道里、道外、南岗、香坊等4个主城区有合法产权住房，即可申请落户。有合法稳定住所但无房屋产权证的，居住3年以上且有合法稳定就业的非户籍人口可在居住地申请落户。促进重点人群落户：放开普通大中专院校学生落户限制，自2017年9月1日起，省内普通大中专院校录取学生，可依据本人意愿，将户口迁至学校所在地派出所集体户口。户口已落在集体户口的在校生，在学校所在地有合法固定住房，可在市内户口迁移，将户口迁至房屋所在地；原籍为省内户籍学生，入学期间可依据本人意愿将户口迁回原籍。毕业生可将户口迁回原籍或工作地市区用人单位集体户口或负责其档案托管的人才交流服务中心集体户口。（2）放开引进人才落户限制。自愿到黑龙江省工作的中专以上毕业生、技术工人、留学归国人员等，提供省、市、区组织或人力资源和社会劳动保障部门落户介绍信或省、市、区人力资源和社会劳动保障部门出具的调转、考录、招录审批表及接收单位证明，可为本人、配偶、双方父母和未成年子女办理落户。有合法产权住房时落房屋所在地，无住房则落用人单位集体户口。（3）放宽设立单位集体户口条件。凡单位办公场所拥有自身产权的用人单位(用人单位是指在本市市区依法注册、具有独立法人资格、依法参加本市社会保险并缴费的企业单位、事业单位、非企业单位和其他组织)，提供单位办公场所产权证明、依法注册证照等申请材料，均可设立单位集体户口。

（三）黑龙江省农业转移人口市民化工作成果

调研数据显示，从2010年至2016年间，农业转移户数、人口和劳动力总体呈上升趋势（见表1）；农业转移人口常年转移占绝大部分（见表2），主要转移方向为县城及乡镇（见表3），地域分布主要聚集在县外省内或省外国内（见表4）。2016年黑龙江省政府工作报告指出：“十二五”时期，黑龙江省推进新型城镇化建设，常住人口城镇化率达58.8%，较“十一五”提高3.1个百分点。2017年黑龙江省政府工作报告指出：全省创业农民达103.5万人，城镇新增就业62.9万人。2017年全省新增落户城镇非户籍人口10万人。农业转移人口呈上升趋势，农业转移人口市民化有序推进。

表1 农业转移劳动力转移情况

表2 农业转移劳动力时间分布 单位：万人

表3 农业转移劳动力城镇分布 单位：万人

表4 农业转移劳动力地域分布 单位：万人

三、黑龙江省农业转移人口市民化影响因素分析

党的十九大报告指出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾[6]，而最大的不平衡是城市和乡村发展不平衡，最大的不充分是农业发展不充分。

（一）传统观念阻碍农业转移人口市民化规模扩大

传统观念和现有体制影响农业转移人口市民化进程及农业转移人口选择。中国农民自古安土重迁、日出而耕、日落而息，传统乡土观念影响较深。加之黑龙江省农业资源丰富，人均经营耕地较多，许多农民温饱即安，追求稳定感、安全感，不愿举家搬迁、远离故土。

（二）新型城镇化建设滞后影响农业转移人口市民化速度

在农业转移人口市民化过程中，黑龙江省城镇化建设滞后，中等城市、小城镇缺乏工业化拉动和人口规模支持，城镇化支持政策虽出台较早，但缺少与农业转移人口联动机制，城镇化拉动作用未得到有效发挥。一方面城镇规模较小，结构分散，缺少产业支撑，在市场有效需求不足和经济结构调整迟缓背景下，城镇非农经济增长缓慢，规模发展受限，农村转移人口劳动力需求不足。另一方面，受东北老工业基地改造影响，城镇化建设功能单一，城市社会事业、基础设施建设、公共服务投资不足，缺少对农业转移人口吸引力。此外，城乡分割的二元经济结构，使农民在就业、住房、劳保、教育、福利等方面与市民存在明显差距，阻碍城镇化水平和农业人口转移，影响农业转移人口市民化规模扩张和不同城镇间的合理配置。一些地方在就业、教育医疗等方面受“先城镇，后农村”“先本地，后外地”等观念影响，加之农民自身素质、认识、组织等原因，只能成为社会资源分配的被动接受者，较高转移成本（住房、就业、教育、医疗）挫伤了农业转移人口市民化积极性。

（三）农业转移人口素质偏低制约市民化程度和层次

由表5可见，黑龙江省农业转移人口中，小学、初中文化程度者始终占较大比例。而农村劳动力素质与农业转移人口文化程度密切相关。劳动力素质越高，就业岗位选择较多，适应岗位能力越强，素质偏低制约农业转移人口市民化规模、层次和进程。因农村劳动力总体素质较低，增加了非农产业就业难度，难以适应新时代建设现代化新龙江的发展要求，影响农业转移人口市民化程度和层次。

表5 农业转移劳动力文化结构人数分布 单位：万人

（四）有限信息和组织保障延缓农业转移人口市民化进程

黑龙江省出台了推进新型城镇化建设和解决非城市户籍落户城市限制政策，但因宣传力度、解读及动员不足，未形成自觉有序的人口流动秩序。目前，黑龙江省农村劳动力市场化程度较低，缺乏有效需求信息、组织指导和信息服务。中介组织不规范，农业人口转移大多为个体自发行为，主要依靠农村劳务经纪人、劳务工头、亲朋乡友，基本处于自然流动状态。农民产业转移存在不同程度无组织、无秩序、无保障状态，导致转移人口合法权益无法得到认同和保护，限制农业转移人口市民化进程。

四、推进黑龙江省农业转移人口市民化的政策建议

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”黑龙江省积极贯彻党的十九大精神，中共黑龙江省委十二届二次会议通过《中共黑龙江省委关于深入学习贯彻党的十九大精神，奋力践行习近平新时代中国特色社会主义思想的决定》指出：要充分认清中国特色社会主义进入新时代的政治论断，准确把握现代化新龙江建设时代特征。新型城镇化建设和农业转移人口市民化是现代化龙江建设组成部分，按照黑龙江省委十二届二次会议精神，以新的精神状态和奋斗姿态不断推动龙江现代化建设，新型城镇化建设和农业转移人口市民化工作必将进入新阶段。

（一）贯彻落实农业转移人口市民化政策

党的十八大以来，黑龙江省委、省政府为深入推进新型城镇化建设，积极引导农业转移人口市民化，出台《黑龙江新型城镇化规划》《黑龙江省推动非户籍人口在城市落户工作方案》《黑龙江省人民政府关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》《黑龙江省公安厅关于推动非户籍人口在城市落户的实施意见》等，是黑龙江省新型城镇化建设的支撑，是推动农业转移人口市民化的政策引导。

农业转移人口市民化政策在特定社会背景和环境下实施，良好政策执行环境能够保证农业转移人口市民化的执行效果。一方面，政府和媒体需要加强农业转移人口市民化的正面宣传和有效引导，促进农业转移人口与城市居民良性互动，增强群体间信任。另一方面，借助中国传统社会关系对推进农业转移人口市民化的重要作用，形成“亲帮亲，友帮友，同乡帮同乡”良好氛围。

（二）建设现代化经济体系，提高新型城镇化建设水平

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长转向高质量发展，处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是我国经济发展的战略目标。实施乡村振兴战略意义重大，充分体现以习近平同志为核心的党中央对解决农业、农村、农民问题的高度重视。

新型城镇化道路不仅是推动农业人口转移为非农业人口的过程，也是完善功能和设施，生产方式与生活方式、消费观念向农村渗透、推广的过程。新型城镇化是联系城市和农村的桥梁与纽带，是实现现代化、提高工业化水平的基础和载体。“离土不离乡”和“离乡不离土”观念和转移方式，只能是一定时期农村劳动力转移的过渡方式，大部分农村劳动力最终要实现“离土又离乡”的彻底转移，融入城市生产和生活。党的十九大报告指出，建设现代化经济体系，必须实施乡村振兴战略，产业化是新型城镇化的依托，城镇化是工业化、现代化发展结果。黑龙江要大力推进新型城镇化建设水平，一方面要鼓励、支持乡镇企业向小城镇集中，使小城镇建设和乡镇企业协同发展，培植小城镇支柱产业，使农村劳动力向城镇转移有业可就，带动农业转移人口由分散走向集中，并形成一定规模。另一方面，加强新型城镇化基础设施建设，建设一批加工、旅游、商贸、农垦、森工、口岸等特色小城镇群体，提高接纳农业转移人口能力。

（三）大力发展第三产业，拓宽农业转移人口就业渠道

第三产业具有劳动密集程度高、吸纳劳动力能力强，对劳动力素质要求弹性较大的特征，兼容高低素质劳动力就业能力的优势。黑龙江省第三产业与南方省份相比发展较滞后，总量小，专业化、社会化水平低，主要集中在传统、低水平交通运输业和商业饮食服务业，第三产业中的科技服务、技术信息、金融保险业等，吸纳劳动力潜力很大，但是发展严重不足。黑龙江省应大力发展第三产业，以交通运输、邮电通讯、金融保险、信息服务、技术服务为重点，同时注重完善和发育资本市场、技术劳动以及企业产权交易等生产要素市场，逐步建立体系完备、功能齐全、布局合理的经济体系。此外，黑龙江省应利用特色产业，如观光农业、冬季冰雪旅游、城郊餐饮等，拓宽农业转移人口就业渠道。

（四）创造农业转移人口市民化良好环境

一是建立信息服务制度。各级政府和部门建立农业产业转移服务站，广泛收集和发布劳务信息，大力发展和完善就业中介组织，建立中介组织、企业用工单位和有关部门长期稳定合作关系。通过信息网站传递就业信息和农业转移人口市民化有关政策，及时掌握农民产业转移动态，为农民和用工单位筑起沟通桥梁，做好供需对接。二是建立城乡劳动力平等就业制度。让有意愿、有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民[7]。取消农民产业转移限制，农民凭借身份证和劳动力档案即可进城务工，在求职、面试、招聘、录用等方面对农村劳动力一视同仁，让农民享受与市民同等就业待遇。三是积极开放户籍制度。变“城乡分治”“城乡两制”的户籍制度为城乡统一、一视同仁的人口管理制度[8]。黑龙江省公安厅出台《关于推动户籍人口在城市落户的实施意见》，积极放开户籍制度，将具有合法稳定住所作为在市区落户唯一条件，取消其他附加条件限制。全省除哈尔滨市主城区外的全部市区实现在经常居住地登记户口，彻底消除城乡户籍间迁移障碍。四是建立社会保障制度。逐步建立健全社会保障制度，兴办养老、医疗、救济、教育、保险等保障产业，使农民社会保障由依靠土地逐步转向依靠社会和制度保障。

［1］中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社,2017：35.

［2］IUD领导决策数据分析中心.大国与大城：中国百万人口以上城市已达147个[J].领导决策信息,2017(29)：30-31.

［3］新华网.居住证制度全覆盖将于年内实现[EB/OL].[2017-11-20].http：//www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2017-08/07/c_1121441469.htm.

［4］王昊魁.2016年全国共发放居住证2890余万张[N].光明日报,2017-2-15(7).

［5］人民网.黑龙江省城镇化率提高0.63个百分点[OB/OL].[2017-11-20].http：//hlj.people.com.cn/n/2015/0127/c22002423695265.html.

［6］习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报,2017-10-18(1).

［7］赵继颖,曹玉昆,王永欣.有序推进农业转移人口市民化的制度安排[J].科学社会主义,2014(2)：114-117.

［8］吴玲,曹海英.影响农民工城市适应的因素与策略构建[J].东北农业大学学报（社会科学版）,2011(6)：55-59.