加强机构改革档案管理工作之我见

■李涛

2018年2月26日至28日，党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。3月17日上午，十三届全国人大一次会议举行第五次全体会议，表决通过了十三届全国人大一次会议关于国务院机构改革方案的决定，这就意味着新一轮的国家机构改革大幕即将开启。在举世瞩目的大变革中，档案工作如何适应改革的需要，有效地服务于党和政府的中心工作，确保机构改革档案的完整性、安全性、规范性，确保撤、并、转单位档案不散、不乱、不丢、不坏，尖锐地摆在了各级档案部门面前。笔者不揣浅陋，就如何做好机构改革中档案管理工作提出一些肤浅看法。

一、加强机构改革档案管理工作的重要性

深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，意义重大。而此次机构改革也被誉为“近40年来最有远见和魄力的方案”，是适应新时代中国特色社会主义发展要求作出的重大制度安排，是“下决心解决多年想解决而没有解决的问题”的充分体现，也是党和政府直面当前权利与利益的深刻调整，重塑新的利益格局的革命性举措。从已公布的国务院机构改革方案看，这次改革动作较大，涉及的单位和部门较多，档案工作作为机关工作的组成部分，也必将受到影响。

习近平同志指出：“档案工作是一项非常重要的工作，因为档案工作是一项基础性工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。”档案作为各个单位历史活动和过程的真实记录，是备以查考的依据和凭证，是不可再生的宝贵资源。在机构改革工作中，撤并单位人员思想波动大，加之改革方案一经宣布，就要求人员尽快到位，往往无心考虑对原单位的善后工作。而档案工作又是一项细致、繁杂的业务工作，而且是善后工作中的扫尾工作，如果没有强有力的纪律和措施作保障，就难于确保档案的收集齐全、规范整理、安全保管、顺利移交和发挥作用。

各有关部门和单位必须从思想上高度重视，充分认识加强机构改革档案管理工作的重要性，密切配合，确保档案得到妥善处置，档案工作得到进一步加强。

二、机构改革中档案管理工作存在的问题

建国以来，党和国家机构从1982年开始，加上今年，总共是8次大的改革。从以往机构改革中档案工作存在的问题来看，主要有：

（一）档案归属与流向渠道不够通畅，全宗档案管理混乱。在机构改革中，有的机构被撤销，有的几个部门或单位合并组成新的部门或单位，有的一个部门或单位的职能和内部机构分解到两个以上部门或单位，有的单位性质发生了转变，等等。由于组织机构发生了增、改、合、撤等变动情况，若缺乏统筹组织管理，合理统筹规划、设置档案的归属和流向，极易造成全宗档案管理混乱，相互扯皮，甚至发生归属争议，给今后的查找利用造成困难，难以确保档案的完整与安全。

（二）有的单位对档案管理工作重视不够，对档案的整理、移交工作的难度和工作量估计不足，在人、财、物的保障上严重不足，致使档案人员孤军奋战，档案得不到及时的整理移交。

（三）档案资料收集归档不够齐全完整。有的单位由于日常管理不善，许多自身形成的，具有长期保存价值的档案分散在个人手中，当人员岗位发生变化时，造成档案资料的收集难度大，不够齐全完整。有的部门在日常工作中只注重收集文书档案资料，对特殊载体档案和业务档案的收集整理不够重视，以至于档案门类不全，结构单一，不能全面反映立档单位的全貌。

（四）档案整理鉴定不够规范，达不到进馆质量要求。有的单位由于档案员更换频繁，新接手的档案员业务能力弱，对档案归档范围、保管期限划分、分类整理等业务知识不熟悉、不掌握，致使一些不该归档的文件充斥在归档文件里，应该永久保管的文件划在定期里；有的档号编制混乱，给档案的有序保管带来影响；有的没有按照要求进行数字化，或数字化质量不高；还有的没有编制检索工具和全宗介绍，不利于今后的查阅检索和科学管理。

三、加强机构改革档案管理工作的措施

（一）统一思想、提高认识，把重视档案管理工作贯穿机构改革始终。在机构改革中撤、并、转的单位，首先要从思想上高度重视档案管理和处置工作，加强档案工作的组织领导，将档案工作纳入本单位改革工作方案，明确分管领导和档案工作责任人，采取强有力的措施，认真做好档案的收集、整理、归档和交接工作，确保档案齐全完整安全。在机构改革工作中，档案工作有两个突出特点：一是档案形成分散，档案收集困难。各单位在档案收集上要有一定的强制措施。二是档案工作是一项细致、繁杂的工作，而且又是善后、扫尾工作，在改革中必须组织（留有）熟悉本单位工作又擅长档案工作的精干人员做好档案的整理、编目、移交工作，只有这样，才能保证档案的完整、规范。其次，档案收集整理工作应走在前。对本单位各种活动中形成的各种门类和载体的文件材料，在人员未分流以前及时进行清理，收集齐全，由档案人员或者专门组织人员按规范化要求进行鉴定整理，及时移交档案馆或主管部门管理。任何单位和个人都不得私自带走、留存、涂改、转移、丢失和销毁档案，凡违反规定造成档案损失的将严肃追究有关人员和领导的责任。

对于新组建的部门和机构，应及时建立档案工作机构，配备档案管理人员及必要的档案保管保护和利用设施设备，健全档案管理制度，确保档案管理有序进行。

（二）档案部门要提早行动，加强对机构改革档案工作的领导与监管，确保档案的完整与安全。一是提前召开会议或制发文件，从宏观上对机构改革档案的管理工作进行动员、部署，提出具体意见和要求，使档案管理工作积极稳妥、有计划、有步骤地进行。二是要加强与党委政府相关部门的沟通与联系，及时掌握机构改革信息，根据机构变动情况，分门别类统筹设置机构改革单位档案归属与流向，对机构改革档案的归属与流向，全宗号的设置提前作出明确具体的安排部署。如一个单位划分为几个单位档案如何处理，几个机构合并组成新单位档案如何处理，撤销机构档案如何处理，机构更名、职能转轨单位档案如何处理，干部、职工人事档案如何处理等。三是认真调查摸底，对机构变动单位的档案管理情况和档案质量进行认真分析与研究，并与撤并单位进行沟通协商，合理安排布置档案接收移交工作的时间表。

（三）档案业务指导和接收部门要加强对机构改革单位的业务指导与监督，对档案整理、移交工作有明确的质量要求。

档案整理鉴定工作是一项业务性很强的工作，就各单位来看，有的基础工作较好，档案整理移交会比较顺利；而有的单位由于人员变动频繁，档案管理很不规范，积攒了多年的档案都没有整理，要在短期内整理移交，可谓是时间紧，任务重。为此业务指导和接收部门应相互配合，发挥各自优势，统一部署，统一标准，采取召开座谈会、业务培训会及深入现场指导等方式，加强改革单位的业务指导，严把进馆档案质量关。一是档案要齐全完整。除文书档案外，还应包括照片档案、声像档案、专业档案、实物档案等。档案齐全完整的程度应从实际出发，尽最大可能进行收集，缺损部分应有详细的说明。二是档案整理应符合进馆要求。各个门类档案应按国家和部门相关标准规范整理，做到分类合理，鉴定较为准确，档号编制规范有序，装具有利于档案长期保管，纸质档案与电子档案同步移交，并且有完备的检索，有完整的符合要求的全宗介绍和一些能够反映立档单位情况的编研材料，如大事记、组织机构沿革等。

（四）在机构改革中，要依法从严治档。档案是党和国家的宝贵财富，是社会各项事业得以延续和发展的重要条件，是不可再生和替代的信息资源，在机构改革中，档案行政管理部门要加大执法检查的力度，对不按规定移交和处置档案的，或因档案管理不善而致使文件材料档案丢失的、缺损和泄密的单位和个人，要严格按照《中华人民共和国档案法》及有关法律、法规严肃处理。