《农民专业合作社法》立法回顾与修法体悟

■ 文 / 白 剑

《农民专业合作社法》实施十年后，根据广大农民的意愿和农业农村现代化的需要，经过多次修改讨论，修订草案于2017年6月22日在第十二届全国人大常委会第二十八次会议上审议，经修改，最终于12月27日在第十二届全国人大常委会第三十一次会议上通过，2018年7月1日起正式实施。笔者作为一个多年从事农经工作的老同志，几乎见证了《农民专业合作社法》从立法到修订的历史过程，感悟到了提高农民组织化程度的艰难，体会到了农民专业合作社对推动农业农村现代化的巨大作用，也对农民专业合作社的未来发展充满了信心。

亲历：山西省努力推动农民专业合作社法人地位与执法主体确立

从事农经工作的同志和广大合作社的朋友都知道农民在发展专业合作社过程中面临的困苦和艰难，但很少有人知道《农民专业合作社法》立法的曲折和艰辛。这里只说山西农经部门在推动全国《农民专业合作社法》立法过程中的两件事。

第一件事，山西省对全国《农民专业合作社法》的立法起到了积极的推动作用和带头示范效应。自1984年中央1号文件提出农民可以在家庭承包的基础上“自愿参加和组成不同形式的各种专业合作经济组织”后，山西省与全国各地一样，形式多样的各类农民专业合作经济组织如雨后春笋般发展起来了。但合作社在发展过程中遇到了在工商部门登记按企业对待税费重，而在民政部门登记却不能经营的两难问题，而且《民法通则》规定的四类法人主体也没有合作社。2005年4月1日，《人民日报》第六版头条刊发了记者鲍丹采访笔者的报道《山西：农民合作经济组织遭遇两难》。时任山西省省长看到这篇报道后立即指出，这个问题应该解决，应鼓励农民专业合作社发展，请有关部门提出解决办法。紧接着，4月26日《人民日报》又发表了记者许志峰撰写的《为农民合作经济组织正名》的采访报道。文章开头提到：人民日报4月1日头条《山西：农民合作经济组织遭遇两难》报道了山西农民合作组织在发展中遇到的困难。文章见报后，得到了山西省政府高度重视。就此问题，本报记者专访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊（时任）。韩俊在采访中说：“应赋予农民合作经济组织独立的合作社法人法律地位。”《人民日报》对于同一个问题，一个月内发出两个强烈的信号，对于推动《农民专业合作社法》的立法工作，无疑起到了积极的促进作用。山西农经部门在接到时任省长的指示后，笔者即着手代省政府起草了《关于进一步鼓励和支持农民专业合作经济组织的若干意见》（晋政办发〔2005〕87号）。其中最重要的一条就是 “只要有5个以上农民组成，工商部门就应该登记，颁发农民专业合作社营业执照”。同年12月，山西省为晋中市榆次区四眼井作醋合作社颁发了第一个合作社法人营业执照。截至2007年底，全国共注册农民专业合作社26397家，山西就有4790家，占到18%，农民合作社数量居省级之首。

第二件事，在全国人大立法调研过程中，遇到了不少政府组成部门中的个别单位争夺农民专业合作社执法主体的难题。当时，笔者陪同农业部经管总站领导在山西进行《农民专业合作社法》立法调研，去大寨拜会了全国人大常委、大寨党总支书记郭凤莲。2006年6月26日，郭凤莲在参加全国人大常委会第二十二次会议审议《农民专业合作经济组织法（草案）》时说：“近年来，农业部门在农民专业经济组织方面做了大量工作。我作为农民代表，建议把农业部门确定为发展农民专业合作经济组织的主管部门。”郭凤莲的一席话让与会人员深受启发，推动了农业部门从法律上被确定为农民专业合作社的执法主体，从法律上保证了农业部门对合作社发展的指导地位。

感受：促进和规范是新修订法律目标所在

《农民专业合作社法》在实施过程中遇到了两个问题：一是农民专业合作社要继续发展，必须解决一些在发展中遇到的体制机制障碍问题；二是合作社自身也确实存在一些需要规范的问题。笔者始终认为，第一个问题是主要矛盾，是根本问题，是目的；第二个问题是次要矛盾，是方法问题，是手段。

“规范是为了促进，不是为了限制”，早在2010年，笔者就在《中国农民合作社》期刊第6期发表了《刍议农民专业合作社的规范问题——兼议合作社的认识与实践》，在其中提出了这个观点，现在仍坚持这个观点。2013年，中央1号文件提出适时启动《农民专业合作社法》的修订，笔者也多次参与了农业农村部、中国农村合作经济管理学会召开的修法研讨会，并作了《关于修订〈农民专业合作社法〉的一些思考》的发言，从促进和规范两个方面对修法提出了一些具体建议。

全国人大常委会对《农民专业合作社法》的修订工作，历经2017年6月22日和12月27日两次审议终于通过，这次对《农民专业合作社法》的修订，其调整范围不可谓不大。除修改的几十条条款外，仅新增的法条就有18条，从原法9章56条增加到修订后的10章74条，特别是新增了第八章“农民专业合作社联合社”共8条。

修改条款和新增条款，从促进和规范两个方面补充和完善了农民专业合作社发展体制机制。从促进方面看，有取消“同类”限制，拓宽法律适用范围（第三条）；土地经营权、林权可以向合作社作价出资（第十三条）；农民专业合作社可以设立联合社（第七章）；农民专业合作社从事农产品初加工用电执行农业生产用电政策，生产性配套辅助设施用地按农用地管理（第六章第十八条）等。从规范方面看，主要是从两个方面进行了规范：一是合作社通过法律加强了自身规范。如原法对成员的除名是章程规定（原法第十二条第三项），形成了对成员除名的随意性，现在改由法律明确规定，必须经“成员大会或成员代表大会表决通过（第二十六条）；公民、企业、事业单位或社会组织，要求加入已成立的农民专业合作社，必须向理事会或理事长提出书面申请，并“经成员大会或成员代表大会表决通过”（第二十四条）；再如，依法设立成员代表大会的，成员代表最低人数为五十一人（第三十二条），避免了成员代表大会设立和决议的随意性。二是通过法律，从外部对合作社进行了强制规范，保护合作社的正常设立、正常经营和正常竞争。如向登记机关提供虚假登记材料或采取其他欺诈手段取得登记的合作社，由登记机关责令改正，可以处五千元以下罚款，情节严重的，撤销登记或者吊销营业执照（第七十条）；农民专业合作社连续两年未从事经营活动的，吊销其营业执照（第七十一条）。再如，合作社应当向登记机关报送年度报告，并向社会公示（第十七条）。这些新增的强制条款从根本上来说，也是一种促进合作社发展的管理手段。

现在看来，笔者当初的建议基本上被采纳了，唯有“农民专业合作社可以开展成员间的信用合作”未被吸收，略有遗憾。笔者作为一名多年从事农经工作、热爱合作社事业的老同志，仍然保留这一点建议，那就是条件时机成熟时，应当允许农民专业合作社开展成员间的内部信用合作和资金互助。从2008年党的十七届三中全会到2013年党的十八届三中全会，都明确允许合作社开展信用合作。目前，全国已有14个省份出台了地方性法规或指导性意见，允许合作社开展信用合作和资金互助，上位法理应尊重和保护农民群众创造的成功实践。