对档案划控工作的一点看法

文·邱若铣 万素文 陈洪花

档案开放是指将原来处于封闭状态的档案依法向社会开放、供社会各方面利用，将过去控制在一定范围内使用的档案转变为供社会利用。但档案开放不意味无条件、无限制地公开档案，而需要对即将开放的档案进行有规则、有步骤地鉴定划控，这就有了档案划控这个档案开放前的重要环节。目前，档案划控工作究竟应该怎么做？由谁来做？已经成为档案界普遍关注的问题。笔者仅就自己的工作实践，略谈一点自己的看法。

一、理清档案划控的概念、原则及现状

档案划控作为档案行业专有名词，最早见于1991年国家档案局和国家保密局联合印发的《各级国家档案馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》主要是根据1987年颁布实施的《档案法》和1988年颁布实施的《保密法》制定的，是当时档案划控工作的业务标准规范。《档案法》和《保密法》分别于1996年和2010年进行了重新修订，导致档案划控的主要依据发生了变化。由此以来，档案划控的含意也随之发生了很大的变化。

当今档案划控的概念，应该是“各级党委政府为满足社会各界对档案开放利用的需求，依据《保密法》《档案法》《政府信息公开条例》等有关法律法规，组织专门力量，对同级国家综合档案馆馆藏档案及时进行审查、鉴定、审核、批准，依法有序面向公众开放利用”。因此，档案划控工作要想行之有据、扎实推进，坚持“统一领导、各负其责、依法依规、分步实施、标准明晰、精准合理”的原则是关键。

目前，各级国家综合档案馆大都结合本地区实际，依据国家相关规定开展了档案划控工作。但是，由于受到划控依据、划控体制、人员素质等因素的影响，划控工作的推进依然步履艰难。有的没有把档案划控工作作为一项经常性的工作常抓不懈；有的年初有布置，年终没有总结；有的平时不划控，遇事搞突击；有的划控工作人员力量薄弱，没有与此相适应的历史知识、政治素质和专业水平，等等。这些原因纠结在一起，让档案划控工作成为阻碍档案开放的瓶颈，而解决这些问题也就成了各级国家综合档案馆不能回避的课题。

二、明确档案划控工作的主体责任者

依据《档案法》的规定，各级国家综合档案馆每年都有大量到期应该开放且需要划控的档案。那么，这些档案应该由谁来进行划控呢？这个问题众口不一，有相当一部分人甚至包括我们档案部门的一些人都认为，档案划控理所当然应该是档案部门的事情，其实不然。

理由一，对于涉密档案密级变更、解除问题，《保密法》第十二条规定“机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作，机关、单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密，应当由承办人提出具体意见，经定密责任人审核批准。”《档案法》第十四条规定“保密档案的管理和利用，密级的变更和解密，必须按照国家有关保密的法律和行政法规的规定办理。”《保密法》虽然后于《档案法》1年颁布，但作为国家秘密确定、变更和解除工作的主法，档案密级的变更和解密工作应该参照《保密法》的相关法规执行。因此，档案划控工作应遵照“谁定密，谁变更密级，谁解密”原则，由档案原形成单位负责，档案馆只负责对划控之后的档案进行管理和使用。

理由二，鉴于目前档案人员的素质，也不足以承担档案划控这么艰巨的任务。对档案进行划控，除了需要拥有相当的档案业务水平外，还需要具备一定的政治素质、掌握一定的史学知识，并对档案形成单位的业务有一定的了解，而目前档案人员队伍中，更多的是掌握一门档案业务能力的专业人才，他们的能力应对日常的档案管理工作绰绰有余，但对档案进行有效划控则略显不足，这也正是档案划控工作推进缓慢的重要原因。

因此，明确档案划控工作的主体责任者，由档案形成单位在档案形成之时，就划分日后开放档案的控制范围，是档案划控工作要走出困局的最佳途径。这不是档案部门在推卸责任，而是档案部门在准确地履行自己的职责。

三、理清档案部门在档案划控中具体职责

明确了档案划控的主体责任者是档案的形成单位，并不就意味着各级国家综合档案馆就可以对此袖手旁观了，而是应该作为档案划控的总体部署者，对档案形成部门进行档案划控的规划、指导和监督，为全面推进档案划控工作依法开展，提供合法遵循和有效支持。

（一）建立档案划控工作领导体制

具体而言，就是成立由党委政府分管领导任组长，保密和档案部门主要负责人为副组长，需划控档案原形成单位分管领导为成员的档案划控工作领导小组，负责本区域内档案划控工作的组织领导、统筹规划、综合协调。领导小组下设办公室，承担领导小组的日常工作，办公室设在各级综合档案馆内，主任由档案局长或分管局长兼任，具体负责档案划控工作日常组织、协调、督促、检查、考核等。通过这种领导体制的建立，理顺关系，明确职责，落实责任，以形成划控工作合力。

（二）构建档案划控顶层设计方案

1.修订档案法律法规。档案划控工作主要依据的《保密法》《档案法》及《档案法实施办法》中，有些条款在具体实施中操作性不强。例如《档案法实施办法》第二十条规定，“涉及到国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满 30 年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。”但上一级档案行政管理部门对到期不宜开放的档案如何进行审查，则没有相关的审查程序、审查方法、审查过错责任追究等方面的规定，从而导致档案划控审查工作处于一种随意状态。另外，一般审查工作也只是要求报送不开放档案的案卷目录或文件目录，而仅从案卷目录或文件目录中很难审查不出不应开放的原因，这就使得划控审查容易出现人为主观性。

2.制定档案划控自由裁量基准。《各级国家档案馆开放档案办法》和《各级国家档案馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》囿于当时的实际情况，有些条款提法过于笼统，不细化，尤其对涉及知识产权、个人隐私、历史责任等问题是否开放模棱两可、含糊不清。依据以上两个规定进行档案划控时，容易给工作人员造成“控制使用不会出问题，控制不严出问题则需承担责任”的思想，致使划控的控制使用率过高，本应开放的档案无法正常开放。例如《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条十六款规定的不宜开放的档案，包括“涉及公民隐私的，对社会开放会损害公民声誉和权益的档案。”这使得建国后很多政治运动的档案中涉及到个人名誉和隐私，被划为控制使用范围。其实，涉及公民犯错被处分或被判刑的档案，是否可以开放往往仁者见仁，智者见智。说是属于隐私，有的当初也是公开宣判家喻户晓的，说不是隐私，但一旦公开又确实可能会给当事人及其亲属造成一定的负面影响。所以需要制定合理的档案划控自由裁量基准，有效控制划控工作中因个人理解不同而造成划控标准不同的弊端。

3.科学合理界定档案划控范围。目前各级政府都在推行政务信息公开，公布现行的法律法规和部门规章、规范性文件以及重大决策、办事程序及结果等，实际上这些现行文件就是未到进馆年限的档案。这些文件在原形成单位早已在部门政务公开往或政府信息网中公开，但成为档案进馆之后 ，按照档案开放时间规定，却又得等30年后再划控开放。《档案法》与《政府信息公开条例》规定上的不一致，让新形势下的档案开放走到了极为尴尬的境地。因而，科学合理地界定档案划控范围，使划控范围宽严适度、灵活实用，合理满足社会和公民对档案利用的需求势在必行。

（三）建立档案划控常态工作机制

1.制定工作规划。结合本地实际，制定划控规划和年度工作计划。根据国家规定，出台本地区档案划控细则和划控标准。根据有关法律法规的规定，运用提前划控、定期开放的办法，将到期档案提前多个年度有计划地预先划控，确保到期档案顺利开放。

2.建立审核机制。牢固树立“划控工作无小事”的思想，严格遵守《保密法》《档案法》《政府信息公开条例》等法律法规及相关规定，把严、把细划控审核关，确保划控应开放的档案不涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私。

3.建立追溯机制。建立健全档案划控日志，包括划控场所、划控人员、划控内容等，形成划控工作档案。严格鉴定、审查、审核、审批手续，注意划控日志积累，做到出现问题有据可查。

4.建立通报制度。根据划控工作规划和年度工作，每半年对完成划控工作任务情况进行总结，查找问题，限期整改。每年度对划控工作进行全面总结，对做出突出成绩的集体和个人进行通报表彰。

5.积极推行网络划控。近年来，国家大力推进数字档案馆建设，各级国家综合档案馆大部分建成与互联网物理隔离的内部网络，这使得档案网络划控成为可能。同时，以“卷”为单位向以“件”为单位转变的档案管理方式，也使得档案网络划控可以成为现实，它解决了因一份文件不能开放而导致整卷档案必须控制使用的难题，让划控工作发生了质的飞跃。例如，潍坊市档案馆在实现馆藏档案全部数字化的基础上，积极探索网络划控，对标题明显的目录直接鉴定，做好标识；对有疑义的则通过网络直接调阅对应的原件进行鉴定，确保划控开放的准确无误，大大提高了划控工作效率和馆藏档案开放率，充分发挥了档案服务中心、服务大局、服务社会的作用。