构建我国自然保护区志愿者服务体系的思考

贾 恒 薛亚东

(1.国家林业局野生动植物保护与自然保护区管理司，北京，100084；2.中国林业科学研究院森林生态环境与保护研究所，国家林业局森林生态环境重点实验室，北京，100091)

建立自然保护区是保护生态环境、自然资源的有效措施，是保护生物多样性、建设生态文明的重要载体。林业自然保护区把巡护管理、生态监测、生态教育、社区共管和社会公共服务作为日常保护管理工作的最重要任务，但由于体制机制和资金投入的问题，自然保护区基本的巡护管理、生态监测受到不同程度的限制，生态教育和社会公共服务工作更是处在一个较低的水平，自然保护区应发挥的社会效应未能充分显现。同时，长期以来我国自然保护区管理体制中政府是唯一的管理主体，管理理念上对于志愿者文化和公益事业发展的理念认识不够深入[1]，在公众参与自然保护区管理方面缺乏有力的政策支持和合理的引导，这也在一定程度上制约了我国自然保护区管理水平的提高和可持续发展。

随着我国生态文明建设的推进，社会公众关注自然保护事业，参与自然保护事业的程度和意愿也不断增加。在国外，志愿者作为自然保护管理的参与主体，发挥着积极的甚至是不可替代的作用，而在我国，志愿者参与自然保护管理方面缺乏相关的研究，存在诸多发展的空间。本文的目的在于总结和借鉴国外志愿者参与自然保护的成功案例和经验，研究如何构建我国自然保护区志愿者服务体系，进一步发挥志愿者的作用，探索实践我国自然保护区管理的新模式，提升自然保护区的管理水平。

1 美国鱼和野生动物管理局的志愿者服务体系

美国鱼和野生动物管理局隶属于内政部，成立于1871年，是联邦政府最早的保护机构，也是生物资源管理的唯一机构，并直接管理着国家野生动物保护区(National Wildlife Refuge，也称野生动物避难所)。其总部设在华盛顿特区和弗吉尼亚的阿灵顿，管理着8个区域办事处和超过700个的外设地点，包括562个国家野生动物保护区、72个国家鱼类孵卵场、80个生态管理工作站、38个湿地保护区等。

美国的野生动物避难所面积较小，一般每个避难所长期雇员仅3～10人，但有较多数量的志愿者(避难所之友)和临时工作人员参与和配合其保护管理工作。根据美国鱼和野生动物管理局公布的最新数据，2012年有56 133名志愿者贡献了2 155 300 h的志愿服务，其劳动力价值46 963 987美元，相当于1 036名专职员工的工作量[2]。

志愿者和实习生是保护区的重要工作力量，其职责是协助访客中心的运行和维护、支持野生动物管理，主要工作包括协助组织会议、接待游客、提供信息、带领参观、提供解说、参与特殊项目和活动、执行文书和行政职务、发放教育材料、协助教师、研讨和经验总结、招募新的志愿者、参与野生动物调查、协助猎人狩猎、定向培训等。另外在国家、区域和地方均有部门、组织和团体作为重要的主体参与到国家野生动物保护和自然保护区管理中，通过与保护管理机构达成协议，投入资金、项目参与保护区的设施建设、科研项目、游客教育和栖息地保护。

美国鱼野局开展志愿者服务拥有完备的法律制度的保障，《鱼和野生动物法案(1956)》以及修订之后的《鱼和野生动物改进法案(1978)》、《国家野生动物避难所系统志愿者和团体伙伴关系促进法案(1988)》授权美国鱼野局接受志愿者服务；美国国会再次授权通过《志愿者和团体伙伴关系促进法案(2010)》，进一步明确了将美国公民纳入国家自然资源和野生动物管理者的要求[2]。随后，国家野生动物避难所系统拓展了其志愿者项目和环境教育项目，任何想要回馈社会的个人均可以申请成为志愿者，其志愿者的身份包括想成为好的土地管理者为孩子树立良好榜样的父母，愿意分享其财富和知识的退休人员，任何年龄段的想要学习更多保护方面知识的公民，以及享受户外活动、想要宣传国家珍贵的自然环境的热心人士。申请自然保护区志愿者的公众可以在美国鱼野局官方网站以及各个分支机构了解相关政策和志愿者工作机会，鱼野局会发布年度志愿者报告，评选出年度志愿者之星，并分享各个志愿者和社会团体的经历。

2 国际上志愿者参与自然保护管理对我们的启示

日本的自然环境保护体系包括自然公园(国立公园、国定公园、道立自然公园)，原始自然环境保护区域和自然环境保护区域，国家指定鸟兽保护区，以及世界自然遗产区域，列入拉姆萨尔公约目录的湿地。以日本国立公园的管理为例，环境省下辖的事务所工作人员配备均较少[3]，但是承担的工作内容是非常繁多的，因此在实际操作过程中借助社会的力量就显得尤为重要，无论是在进行环境整治，驱除外来物种，还是在动物调查，环志等工作中，都注重集合不同社会团体和志愿者的力量，这种工作模式可以显著地降低各类工作的成本。以日本生态系协会运营的北本自然观察公园为例，该公园的运营费用主要依靠琦玉县政府的645万日元拨款，而县政府直接运营该公园的费用则高达845万日元以上。日本生态系协会正是利用广泛征集社会义工和志愿者进行公园的环境治理，节省了公园的运营成本。日本这种广泛利用社会力量的模式可以显著地降低运营成本，值得我国进行借鉴。

美国、德国、英国、澳大利亚等国家[4-5]对于自然保护区的保护管理工作，都非常重视公众参与和社会服务功能的发挥，鼓励民众访问保护区，并且为其提供各种各样的自然体验，满足民众感受自然和享受自然的需求，民众在充分了解保护和管理工作后，会进一步支持保护事业，甚至投身其中进行志愿者服务，形成良性的循环。

通过引入志愿者团队，将社会力量有效地组织起来，既可降低保护区的人力资源成本，又可充分发挥资源的教育功能，在社会上广泛形成参与社会公益事业建设的风气，加强整个社会的自然保护意识，还能对保护区的经营管理进行舆论监督，增加信息上达的渠道，协助国家主管机构更好地进行管理。同时合理利用协会、民间保护组织、公益性动物园、高校和科研机构等第三方力量，这些机构是宣传、保护、管理工作很好的助力和依托，第三方力量处理和运用得当，能够在宣传教育、项目开展、调动群众等方面发挥巨大作用，帮助政府管理者腾出手来做好管理。

3 中国自然保护区管理志愿者参与现状

经过60年的发展，中国已初步形成了类型比较齐全、布局比较合理的自然保护区体系。截至2016年底，林业系统已建立各级各类自然保护区2 301处，总面积12 553万hm2，占国土面积的13.08%，其中国家级自然保护区359处，林业建设和管理的自然保护区在数量和面积上均超过全国自然保护区的80%，始终是我国自然保护区建设事业的主体。林业部门主要负责森林、湿地和荒漠生态系统类型和陆生野生动物、野生植物类型自然保护区的建设管理工作。自然保护区在数量、分布、类型、结构上基本满足了维护国家生态安全和保护生物多样性的需要，维护了中华民族永续发展的长远利益，满足了人民群众日益增长的精神文化需求，为建设美丽中国做出了重要贡献。

尽管林业自然保护区专职管理人员已达4.5万人，但专业人才仍然十分缺乏，自然保护区保护管理能力有待提高；由于经济水平限制，除少数保护区以外，我国多数的保护区在公共教育和社会服务等方面的作用没有得到应有的发挥。随着我国国家经济能力的提升、公众生活质量的改善，以及生态保护社会氛围的形成，当前人们已不满足于传统的大众旅游，公众亲近自然、体验自然的意愿十分强烈，尤其是一些具有专业水平的人，在自然保护区开展观鸟活动、生态摄影、科考旅游等已十分普遍。因此，中国具备数量相当庞大的志愿者基础。

志愿者的加入，一方面可以节省自然保护区运行资金，弥补专业人员短缺，另一方面可以充分利用具备专业知识素养的志愿者，促进公众教育和社会服务功能的发挥。目前，仅有少部分保护区，如青海可可西里、上海崇明东滩鸟类、四川唐家河、云南白马雪山等国家级自然保护区开展过志愿者服务的尝试，志愿者参与自然保护区管理未能形成社会效应和长效机制，这与中国自然保护区的志愿者服务体系缺乏国家和省级层面的统一协调和支持，以及缺乏平台和渠道有关。

4 构建中国自然保护区志愿者服务体系的建议

4.1 完善相关法律法规，明确志愿者服务内容

中国的自然保护区相关法律法规均未对志愿者参与自然保护区管理或提供义务服务做出明确规定。在中国自然保护区保护管理方面最重要的《中华人民共和国自然保护区条例》中，仅第七条中规定“一切单位和个人都有保护自然保护区内自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告”，该条款仅对公众对自然保护区的监督做出规定，在一定程度上为自然保护区内居民的社区参与提供了合法渠道[6]，但未充分考虑发挥保护区公众在自然保护区建设和发展中的积极作用。国外自然保护区公众参与的立法实践证明，只有赋予公众一定的参与权，给予真正的法律保障，才能调动起公众保护自然环境的积极性，实现保护区的有效管理[7-8]。因此，在未来的自然保护区立法中，应明确公众参与，尤其是志愿者参与自然保护的原则、程序和保障机制等内容。

4.2 加大政策支持力度，搭建志愿者服务平台

针对目前公众或者志愿者参与自然保护区管理可操作性不强的现状[9]，政府应加大政策支持力度，在相关法律法规尚未完善的情况下，进一步完善志愿者参与机制，组织开展志愿者服务。可以先行出台自然保护区志愿者服务发展指导文件。在国家层面，可以借鉴美国鱼野局和加拿大国家公园机构(Parks Canada)[10]的做法，以网站的形式搭建服务平台，在网站平台上发布相关政策和志愿者工作机会，通过平台对满足法定条件的志愿者个人和非政府组织申请进行受理、审核，从而建立起互通、共享、透明的志愿者服务管理体系[11]。同时，在一些条件成熟的省份或者条件具备的自然保护区(例如示范保护区、近郊自然保护区)开展志愿者服务的试点工作。

4.3 鼓励保护组织参与，发挥组织和桥梁作用

环境保护非政府组织作为公民社会的重要组织实体，以其独特的优势，在参与生态环境保护方面已发挥了重要的作用[12]。保护组织广泛参与到自然保护区的管理当中，例如世界自然(香港)基金会协助香港政府在米埔湿地保护区进行生境管理和开展环境教育，中国大自然保护区协会倡导和主持之下建设起来的四川老河沟自然保护区，以及桃花源生态保护基金会参与的多个自然保护区保护管理项目。要想使公众参与发挥作用，就需要在政府与公民之间建立良好的合作关系，保护组织可以充当桥梁作用与协调者。作为公民表达意愿的公益性社团、保护组织在影响力、技术以及资金等支撑上较普通的公众而言更强大。基于自然保护区公益性理念，也应当认可保护组织的参与主体资格，鼓励保护组织积极参与到自然保护区的建设与管理中。保护组织也应提升自身能力，在开展讲座和宣传的形式上积极扩展，提升运作志愿者活动的水平。

4.4 加强自然宣传教育，营造良好社会氛围

中国自然保护区主管部门应充分借鉴美国的成功经验和做法，把面向社会开展宣传教育、提高公众生态保护意识纳入自然保护区的重要工作日程，把志愿者参与自然保护区管理程度纳入自然保护区综合管理评估之中。通过开展野生动植物保护和自然保护区管理宣传科普活动，吸引公众到保护区来，引导社会公众感受自然、认识自然，进而自觉参与到自然保护事业中来；通过搭建社会公众参与野生动植物保护和自然保护区管理的平台和渠道，有效发挥志愿者的作用，使社会公众了解保护事业、参与保护事业、促进保护事业。

[1] 陈钦，严泽琳，白斯琴，等.我国林业非政府组织存在的问题及对策研究[J].中国林业经济，2015(5)：7-10，30.

[2] U.S.Fish & Wildlife Service.Volunteer，friends and partnerships，annual update FY 2012，people making a difference[EB/OL].[2017-6-27].https：//www.fws.gov/volunteers/annReports.html.

[3] 马乃喜.中国自然保护区与日本自然公园的对比研究[J].西北大学学报：自然科学版，1995，25(2)：123-128.

[4] 王民，史海珍，张鹏韬，等.德国、英国自然保护区管理和环境科普情况介绍[J].地理教育，2012(7)：121-122.

[5] 史海珍，于薇，李泠，等.澳大利亚自然保护区管理和环境科普情况介绍[J].地理教育，2012(10)：57-58.

[6] 张艳.自然保护区社区参与现实困境与对策[J].人民论坛，2016(2)：169-171.

[7] 余锦明.试析自然保护区社区公众参与制度[J].四川林勘设计，2009(4)：43-46，57.

[8] 徐宏霞.我国自然保护区建设中公众参与制度的完善研究[D].昆明：昆明理工大学，2012.

[9] 梅斯勒.公众参与自然保护区管理政策建议[J].内蒙古科技与经济，2014(23)：58，63.

[10] Parks Canada.How to become a volunteer [EB/OL].(2017-05-29)[2017-6-27].http：//www.pc.gc.ca/en/agence-agency/ benevolat-volunteering.

[11] 谢澄如练，唐迩丹.生态文明建设中我国政府与非政府组织合作治理路径创新[J].商，2016(26)：91-92.

[12] 胡山.环保NGO参与自然保护区管理研究[D].上海：上海交通大学，2008.