“双沟探索”：看政府如何统筹全域农业生产服务

苏 伟

近年来，双沟镇根据江苏省睢宁县现代农业发展的规划和部署，大胆创新，通过组建农业公司提供统一农业生产托管服务，引领各村组建土地股份合作社和集体农场，带动农户和村集体共享分红收益，用实践有力回答了新时代如何促进农户和村集体“双增收”、如何提升农业现代化发展水平和综合效益、如何促进小农户与现代农业有机衔接等一系列问题。

形成背景

全县统一规划部署。2017年初，睢宁县在认真调研分析的基础上，果断作出构建覆盖全县的“11841”新型农业经营体系的规划部署，即全县以1个县农业公司为龙头、18个镇全部组建农业服务企业、400个村成立集体土地股份合作社和集体农场、培育 1万名新型职业农民，专门成立农业现代化建设指挥部，全县涉农资金项目向“11841”集聚投入，同时选择城镇化水平较高的双沟镇先行试点。

双沟镇具备推进土地规模经营的发展条件。双沟镇2014年以来加快推进农村人口向镇区集中、土地向规模经营集中、产业向园区集中，在镇区建成幸福里小区、官路小区，共安置了9个村、4900户、约2万人，青壮年基本全部外出打工，群众流转土地的愿望普遍比较强烈。在中心镇创建和集中居住区建设中，双沟镇积累了一定的资金，形成了良好的金融信誉，为解决镇村集体规模经营土地的资金需求提供了支撑。双沟镇经过分析，决定在全镇范围内大力发展以镇农业公司托管服务为引领、村土地股份合作社为纽带、集体农场为主体的规模经营，健全农业社会化服务体系，推动小农户和现代农业发展有机衔接。

运作机制

组织框架。镇级成立集体经济经营管理办公室，负责全镇农业适度规模经营的组织协调和监督。镇财政出资 2000 万元注册成立秋歌农业发展有限公司，与全镇农机、植保等专业合作社签订了协作协议，对全镇各种服务力量进行整合，统一调配管理。村级由党支部成员发起成立土地股份合作社、农机专业合作社，农户自愿将家庭承包土地、农机等入股成为股东成员，获得收益分配及分红。

经营管理。镇集体经济经营管理办公室对镇公司和各村集体经营实施监管，统一代理村级财务、分村设账核算。秋歌农业发展有限公司负责镇域产业规划，根据村需求和托管合同提供农资供应、农技、植保、烘干、仓储、销售统一服务，产品收获或销售时结算。公司合理划分服务半径，在全镇按 1 万亩服务半径设立三个区域服务中心，分别建立机库、烘干仓储和物流设施。村土地股份合作社入股土地实行内股外租，村集体农场直接经营 800—1000 亩，剩余部分整治后租赁给大户。

收益分配。秋歌农业发展有限公司自负盈亏，按公司章程规定提取公积金、公益金、折旧费等，可分配盈余用于工作人员考核奖励、给服务对象分红、增加公司积累，但分配方案必须报镇集体经济经营管理办公室审核批准。村集体通过项目、自有资金投入合作社，分红归村集体，集体农场的经营收益归集体所有，村土地股份合作社保证农户每亩年保底收益 800 元，农田整治后新增可耕种土地等收益盈余由村集体和入股农户按 51：49 比例分红。

实践效果

目前，双沟镇以村为单位成立25个土地股份合作社、25个农机专业合作社，土地股份合作社共经营土地 3.12 万亩，购置、入股农机318 台套。一年来，双沟镇取得显著的综合发展成效。一是增加了农民收入。2017 年，农户家庭年增收可达 1 万元。镇村还对零散经营的登记特困户、低收入户实行全免费和机械免费服务，优先让其进社务工，加快脱贫增收致富步伐。二是壮大了集体经济。2017年，村集体平均收入达26.6万元，是2016年的5倍多；秋歌农业发展有限公司也实现盈利100余万元。三是发展了现代农业。全镇经济作物面积一年扩大6000余亩，粮食作物、蔬菜瓜果实现亩均增产10%以上，规模经营粮食生产亩均年节本200元以上。同时，无公害、绿色、有机农产品生产技术也得到普及，农药化肥使用量大大减少。四是强化了基层建设。镇各单位通过参与镇公司服务指导和经营管理监督，有效发挥了公益性服务职能。村“两委”通过牵头建立村集体土地股份合作社和集体农场，找到了集体开展统一服务的定位和切入点，增强了凝聚力和号召力。村干部工资待遇大大改善，工作积极性、责任心明显增强。

对双沟探索的理性思考

适应性分析。从双沟镇发展过程看，实行这一模式必须具备以下条件：一是县镇重视支持。睢宁县委县政府高度重视并作出“11841”规划部署，实行统一指挥协调和项目资金的集聚投入；双沟镇党委政府整合全镇农口、财政、审计等部门力量，加强业务指导和监督，并对各村实行考核激励，提供了有力组织保障。二是农民具有愿望。双沟镇便利的交通区位使农民思想、就业门路开阔，劳动力转移比较充分、收入不以农业为主，加之中心镇、集中居住区建设使大量农户生活环境改变，大部分农户土地流转意愿强烈，具有较好的群众基础。三是资金投入保障。双沟镇在财政拿出 2000 万元资助公司注册和经营的同时，积极争取各级项目支持，先后获得各级镇村建设、土地整治、高效农业、改革试点、农机补贴、光伏等项目资金达 3.33 亿元，仅镇公司和 25 个集体农机服务合作社就形成固定资产 875 万元、流动资金 1125 万元。通过镇政府协调担保和贴息50万元，全镇 25个土地股份合作社还获得 750 万元、村均 30 万元的贷款，在生产旺季镇公司和各村均能及时获得金融部门资金支持。

制约因素分析。一是对行政推动依赖性强。各个层面操作主要以政府和村“两委”干部为主，群众参与程度较低。二是对镇财力要求高。镇级统一服务起到重要的支撑作用，对各镇财力要求较高，另外各村分别组建农机服务合作社的投入也很大。三是风险防范能力低。全镇每年必须支付的土地流转保底分红就达 4500 万元，而目前农业保险还仅限于成本保障，农业较低的比较效益使镇村一定时期内也无法建立足够的风险基金，一旦出现大的自然灾害，土地流转费将很难足额及时兑现。

借鉴推广分析。一是保护农民权益，调动群众流转土地积极性。这是推广双沟经验的首要前提。在尽快完成农村承包土地确权颁证工作的同时，健全土地流转管理服务机制和产权交易市场，全面实施农村土地承包仲裁制度，及时规范调处土地承包流转纠纷，让农民放心流转土地。二是搞好建设规划，提高农业生产服务社会化水平。各地特别是县级，要借鉴睢宁县“11841”规划的做法，加强宏观设计和新型经营主体、社会化服务组织培育，打破镇村范围，在更大区域内搞好服务力量整合配置，双沟镇建设区域服务中心的思路可以用在县域乃至更大范围的统筹谋划，通过具备条件地区带动周边共同发展推进，以切实提高农机等技术设备的配置水平和使用效率。三是优化产业布局，打造田园综合体。镇村乃至县要划分农业功能区、生活居住区、文化景观区，积极建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体，实现三产融合。四是创新金融服务，努力破解资金短缺瓶颈。应通过财政投资设立农民集体增收风险补偿基金和产业发展基金、提供贷款担保和利息补贴等形式，引导金融机构全面建立新型农业经营主体、集体经济发展信贷投资平台，稳妥有序推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。五是强化制度建设，切实防范各种风险。借鉴双沟镇“建立集体经济经营管理办公室、统一财务管理”的经验，加强集体经营行为的监管。建立健全公积金、公益金、风险基金和折旧提取制度，不断提升集体自我发展和风险防控能力。创新拓展农业保险制度，积极试点普及农产品收入保险、价格指数保险、质量安全保证保险和农业信贷保证保险等新险种，提供全方位保险保障。