修法完善“三权分置”制度体系

刘奇

我国现行涉及调整土地承包经营权流转的法律法规主要有《民法通则》《农业法》《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等。但这些法律对农村土地经营权流转的规定不够详细具体，对土地经营权的流转存在诸多制约，难以全面规范流转行为、保障农民集体成员权的实现和土地经营权的有序流转。

土地承包权流转法律规范的缺陷，还表现在《农村土地承包法》与《物权法》在某些规定上存在矛盾。如《农村土地承包法》对土地经营权流转采取的更多的是债权保护方式，而《物权法》则将土地承包经营权明确界定为用益物权，进行物权保护方式。或债权或物权的法律规范，使得实践中土地经营权的流转涉及相关合同效力认定、责任确认及承包的原则等较为混乱，不利于流转市场的形成和发展。

“三权分置”的落实必须建立在农地产权制度清晰的基础之上， 尤其是其中的经营权，究竟是物权还是债权？在现有法律中找不到依据。《物权法》所规定的物权种类中并没有土地经营权，根据我国财产法律制度的物债二分理论，非物权即债权。如果将土地经营权理解为债权，则各种流转土地经营权的行为，其实质均为土地租赁。土地经营权人作为承租人，不享有转让和抵押土地的权利，即使转租也须经土地承包人同意。

同时，耕地、林地和草地的承包是农村集体经济组织内部成员才有份的承包，在现有法律框架下流转的方式仅限于转包、互换、转让三种方式，而且要求受流转方必须是同一集体经济组织内部成员，这一规定使得有能力开展规模经营的农业经营主体无法获得充足的土地资源。因此，建议通过修法的方式赋予土地经营权物权地位，明确界定所有权、承包权、经营权的权利边界，为农地“三权分置”构筑完整的产权基础。