新疆兵团农牧团场公司化改革的困境与对策

欧阳金琼，马琼，肖云云

（塔里木大学经济管理学院，新疆 阿拉尔 843300）

新疆生产建设兵团既肩负守疆卫国的光荣使命，又承担经济建设的重要任务，长期以来是集“党政军企”于一身的特殊组织。面对当前国际国内形势的深刻变化，兵团改革进入了攻坚克难的关键时期，农牧团场的综合改革则是深化兵团改革的基本单元和基础工程，是决定兵团改革成败的关键。2017年1月中共中央国务院颁布了《关于新疆生产建设兵团深化改革的若干意见》（即中央2017年3号文件），明确指出了兵团发展中存在的突出问题，深刻阐明了新形势下兵团深化改革的重大意义，同时明确了以政企分开、政事分开、政资分开和政社分开（“四分开”）为主线，深化团场综合改革的基本指导思想。其中政企分开改革工作已于2013年在部分团场试点，至今已有5年。因此，对试点团场开展深入调查，总结农牧团场公司化改革经验，分析公司化改革进程中的问题和困境，探寻与兵团特殊体制相适应的对策，有利于明确农牧团场的改革方向、促进农牧团场综合改革工作扎实有序推进。

中华人民共和国成立后，国家通过政权力量，在全国各地兴建了大批国营农场，新疆兵团各农牧团场就是其中之一。国营农场曾经被奉为社会主义农业组织形态的典范，承担着引领与实现中国农业现代化的宏伟使命[1]。部分学者肯定了国营农场制度的优越性，贺雪峰[2]认为国营农场的制度安排优越于现有农村经营体制，原因是后者过于强调农户承包经营权，导致农业发展严重受制于农村土地关系的束缚。贺苏园和桂华[3]指出当前的“三权分置”固化了土地的财产化，不利于土地流转与土地利用，反而不如国有农场的“两田制”，即土地国有，承包经营权私有。宋维佳[4]认为国营农场的产业化、集约化、机械化水平普遍高于农村，因而国营农场才是中国农业未来发展的方向。但多数学者认为国营农场是计划经济时代的特殊组织制度，其运行管理体制已经与市场经济格格不入[5]。国营农场大多具有经济功能与非经济功能双重属性，但非经济功能往往是其主要功能，以满足非经济需求为主要目的而建立起来的国营农场，往往实行高度集中的计划经济体制，客观上不可能把追求利润最大化放在首要位置[6]，导致大多数国营农场经营效率低下，长期处于亏损和贫困状态[7]，并且很难应对体制风险与市场风险[8]。同时由于承担过多的政治任务与社会管理职能，高昂的社会成本严重削弱了农垦团场的再发展能力[9]。但无论是中国古代的屯田模式，还是现代国营农场，基本上遵循同一规律，即伴随非经济任务的淡化与经济诱因的强化，转型就成为必然趋势[10]。党的十四大确立市场经济体制改革方向后，多数国营农场走向了企业化改革之路，成功实现了市场化转型。如黑龙江垦区，现已建设成为国家商品粮生产基地、粮食安全战略储备基地、农业现代化示范基地和国家食品安全战略依托基地。海南农垦也于2008年提出了“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的改革方向。另有部分国营农场实行了家庭联产承包责任制，或建立了农场与职工双层经营体制，如海南省的三道农场和新疆兵团[11]。

虽然国营农场的改革实践已经积累了丰富经验，但由于国营农场的土地、人口和产值规模与全国农业相比，所占比例很低，因而目前专门研究国营农场特别是兵团农牧团场改革的理论成果较少。祝宏辉[12]建议兵团农牧团场建立农工商联合的现代企业制度，但仅局限于大型上市公司，并不涉及所有团场全局性的改革。冯开文等[13]建议用规模较大的家庭农场替代国营农场，从而破解国营农场制度效率低下的困境，这种观点显然忽略了新疆地域偏远、信息落后，小农户很难与市场衔接的客观事实。事实上，由于兵团农牧团场特殊体制和屯垦戍边的特殊使命，决定了其改革既不同于国有企业改革，也不同于农村体制改革，与其它地区国营农场的改革也存在较大差异。因此，本文以兵团第一师各农牧团场为研究对象，了解兵团农牧团场综合改革试点工作的现实进展，总结公司化改革进程中的经验与问题，为确保公司化改革全面推广与持续推进提供理论依据和决策参考。

1 兵团农牧团场公司化改革的历史背景

新疆屯垦戍边是历代中央政府治理新疆的基本方略，自西汉以来，已经历了两千多年历史[14]。新疆生产建设兵团是新疆屯垦历史经验在新形势下的继承和发展，经过60多年艰苦奋斗，目前拥有178个团场，其中大部分团场属于农牧团场，以农牧业生产为主。兵团农牧团场是我国国有农场的主体力量，2016年农作物播种面积达137.22万hm2，占全国农垦总面积的22%。自20世纪80年代以来，兵团团场农业经营制度历经多次改革，制度变迁的绩效十分明显[15]。但由于新疆兵团“党政军企”合一的特殊体制，制度惯性较强，制度变迁成本相对较高，决定了兵团团场农业基本经营制度内的某些重要安排，长期以来只能是在兵团既有制度结构内做边际调整，很难进行变革性改变[16]。另外，国营农场是否转轨、能否转轨以及如何转轨，不仅取决于初始形态维护成本和体制转轨激励效率的相对大小，同时与国家政治经济环境、发展战略等社会效益的大小有关[17]。

在建国以来相当长一段时间内，新疆兵团的屯垦戍边、维护民族团结和社会管理功能被不同程度的强化，这与全国其它地区国营农场非经济功能不断弱化正好相反，因而兵团团场的市场化改革由于缺乏自身转轨诱因而远远落后于其它地区国营农场的改革进程。十八大以后，根据“加快构建新型农业经营体系，积极培育新型农业经营主体”的具体要求及《关于创新政府配置资源方式的指导意见》等文件的相关精神，兵团以团场公司化作为改革的中心环节和突破口，加快了改革步伐。2013年兵团颁布了《关于深化团场改革试点工作的指导意见》，将8个团场作为首批改革试点单位，要求试点团场采用现代化企业运作方式，组建相应农业经营公司，明确公司市场主体地位。截止2017年7月，试点团场已经扩展至29个。

根据新制度经济学利益集团理论，政府本身也是一个利益集团，会对削弱其权利的制度变迁施加一定阻力[18-19]，因而采用自上而下的强制性变迁手段就变得尤为重要[20]。兵团传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然竭力维护已有的制度安排，从而加大了制度变迁的成本，导致团场综合改革进程相对缓慢[21-22]。党中央对此给予了高度关注，适时颁布了《关于新疆生产建设兵团深化改革的若干意见》，文件明确规定了新时期兵团改革要按照“四分开”的要求，加快兵团各师、各团场的职能转换，减少对企业的行政干预，确立企业市场主体地位。

2 兵团农牧团场公司化改革试点概况

自2017年3月以来，我们针对兵团第一师15个农牧团场的综合改革状况开展了实地调研。当前第一师各团场主要开展了三个方面的试点工作。一是推进团场行政与农业生产经营彻底脱钩，鼓励引导职工在自主自愿基础上发展农工专业合作社，由合作社负责农业生产经营管理，逐步形成“龙头企业+合作社+职工”的经营模式，这项改革要求在全师所有团场展开。二是推进团场行政与企业经营彻底脱钩，取消团场的企业法人资格，团场不再直接经营企业。同时取消所有企业的行政级别，对团办企业实行分类改革，如对十团棉花加工场的股份制改革已经开始试点。三是继续完善部分团场农业生产经营的公司化改革。前两项改革在2018年3月才开始逐步推进，其改革成效还有待后续跟踪考察。而第三项公司化改革已经在一团和十二团试点5年多时间，其中一团的公司化改革无论在改革进度还是在改革成效方面都具有代表性，因而选取一团及其所属的金沃农业经营公司作为典型案例。

兵团第一师一团创建于1953年3月，是兵团成立最早的团场，也是建国后屯垦戍边第一团。截止2017年3月，一团共有43个基层单位，总人口24 861人。2013年按照 “强化团场党委核心领导作用、实行团场内部政企分开、增强团场公共服务和社会管理职能、完善农业基本经营制度、建立国有资产运营监督管理机制”的总体要求，先后成立金沃农业经营公司、金正国有资产经营公司、金筑建设投资经营公司等3个公司，同时成立国资委，具体负责团场国有资产运营监督业务。

金沃农业经营公司（以下简称金沃公司）于2013年1月注册成立，公司注册资本3 000万元，总资产6.8亿元，公司成立后，原有团场分为14个作业队，拥有耕地面积1.31万hm2，另有棉花加工厂和水管所两个农业服务机构。金沃公司下设股东会，国有资产管理委员会代为行使股东权力，同时设立董事会与监事会，公司法定代表人、董事长由团镇党委提名担任，董事会与监事会成员由国资委统一委派，任期3年。公司总部设立综合部、人力资源部、生产技术部、市场营销部和财务部等5个部门。经过3年试运行，金沃公司取得了系列可喜成绩。

1）适时调整产业结构，改变单一品种格局。首先适应市场需求，依靠龙头企业带动，积极发展特色林果业与设施农业，新建果园220.31 hm2、设施园艺21.33 hm2，改变了棉花 “一花独秀”的种植格局。

2）成立专业化分公司与农民合作社，增强了公司活力，提高了抗风险能力。相继注册成立金昊棉花机械采收有限公司、金卉花卉苗木有限公司、金翔果业有限公司、金羴畜牧有限公司和金灿穗米有限公司等5个分公司，注册资本总额为1 400万元。同时注册了金苑苗木花卉、金戈壁果品销售、金润田米业、犇羴养殖、金耕农机服务和鑫漾有压滴灌技术服务等6个农民专业合作社，注册资本总额为665万元。

3）实施“走出去战略”，积极拓展发展空间。2015年金沃公司与兵团设计院海力公司共同在塔吉克斯坦签署了147 hm2水稻生产合作项目，实现当年开垦、当年投入、当年见效的良好效果，并于2016年年底成功注册塔吉克斯坦金沃农业技术服务公司。

4）生产效率显著提高，生产经营明显改善。2013年至2016年棉花产量分别为5 850 kg/hm2、6 229 kg/hm2、6 054 kg/hm2和 6 848 kg/hm2。2013年和2014年水稻示范田产量分别达到15.44 t/hm2和15.64 t/hm2，创下全国水稻高产记录。资产收益率与利润率也得到了明显提高，在经历连续几年农产品价格低迷甚至较大自然灾害的情况下，2013年至2016年分别实现利润3 000万元、5 919万元、5 500万元和1.3亿元。

3 兵团农牧团场公司化改革中存在的问题

3.1 体制不畅，农牧团场公司化改革步履维艰

实践证明，公司化改革是未来兵团团场改革的大势所趋，但深入调查后发现，公司化改革面临诸多困境，改革前景与可持续性令人担忧。其中体制不畅是兵团团场综合配套改革面临的最大困境，且集中体现为制度设计的缺乏。团场改革的要求是遵循2013年兵团9号文件、2017年兵团39号文件和2017年中央3号文件的指导思想，但这3个文件只是明确了今后的改革方向，缺乏具体的方案设计与路径规划。

制度缺乏与体制不畅至少带来了3个方面的影响：一是导致决策者犹豫不决，畏首畏尾。很多团场领导担心公司化改革后，团场职能与兵团屯垦戍边的属性会被削弱，从而怀疑政策的持续性，导致改革进程非常缓慢。二是执行者避实就虚，消极应对。各团场虽然将原来所属连队独立出来成立农业经营公司，但经营模式基本沿袭原有团场的管理办法，其实质还是一个小团场，离现代化企业的要求相距甚远。三是员工的身份不明确。由于公司管理者和生产者具有职工身份，公司无法按现代企业制度的方式自主雇用和解雇员工，导致企业人事管理陷入困境。

3.2 政企不分，农业经营公司的企业性质不明显

调研中发现，无论是改革试点团场，还是非试点团场，政府职能并没有发生根本性转变，其主要职能依然是管生产、管经营，离“四分开”要求相距甚远。由于公司市场主体地位不明确，没有真正做到“人、财、物、责、权、利、产、供、销”独立自主，无法按市场规律从事生产经营活动。第一师一团虽然成立了农业经营公司，但公司基本的人事管理权、生产经营权和收益分配权依然控制在团场手中。公司的董事长由团场任命，同时也是团场党委成员。各作业队的管理者均由原来连队的连长、书记等转化而来，公司总部的人员编制受到严格控制，人事任免权也由团部派遣。

金沃公司虽然在成立之初，由公司各级管理人员交纳风险保证金总计3 595万元，公司管理层需要承担相应风险，但金沃经营公司目前是国有全资企业，没有任何民营企业参股，股权单一化现象导致管理层缺乏相应的积极性。新疆兵团2006年颁布的 “三重一大”决策制度，即重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用制度同样适用于金沃公司。如在资金使用方面，公司生产性预算内资金单项支出50万元以上，预算内非生产性单项支出10万元以上，必须先由小组成员联签，然后报国资委逐级审批后方可实施，企业经营自主权受到了严格约束。

3.3 职责不明，农业经营公司承担过多社会职能

现有农业经营公司除了日常的生产经营外，还需要管理农场范围内本应由政府承担的各种社会事务，包括社会保险、卫生防疫、宣传教育以及各种政治学习、义务劳动等。团场同时沿袭了“兵”的职能，职工亦兵亦民，除了生产经营，还需要参与地方维稳工作。一团每个作业站都成立了由职工组成的民兵应急小分队，承担日常维稳任务。作为经济职能承担者，公司要追求利润最大化，而作为社会职能承担者，它又要追求社会效益最大化。当两个目标相矛盾时，经济目标要让位于社会目标，社会目标对经济目标的干扰，使农业经营公司难以成为真正的企业。

3.4 分配不合理，市场激励机制很难发挥应有作用

西方传统经济理论认为，市场经济条件下的现代企业之所以具有高效率，主要原因是实现了个人利益最大化与企业利润最大化目标的高度统一。但目前团场农业经营公司的考核制度依然按团场职工考核方式进行，企业管理者和员工收入没有与企业业绩挂钩，考核指标也不是以经济效益为主。这种不合理的考核制度和分配制度一是导致企业激励机制的缺失，严重影响了企业员工的生产积极性与管理者改革创新的动力。二是导致部分国有企业的领导更热衷于“仕途”，通常表现为过分追求短期利益，忽略企业的长远利益，甚至不惜以牺牲企业的长远利益为代价，竭力追逐短期利润。

4 兵团农牧团场公司化改革的政策建议

4.1 简政放权，由经营型政府向服务型政府转变

习近平总书记早在2013年中共中央民主协商会上就指出，深入推进政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效和人民满意的服务型政府是未来各级政府行政体制改革的基本方向。事实证明，政府参与经营管理缺乏效率，国有资产收益率普遍偏低，政企矛盾也日益突出，同时容易导致资源配置的扭曲[23]和经济效率的损失[24]。兵团决策层担心团场职能会在市场化改革过程中被弱化是目前团场改革很难与市场接轨的一个重要原因[25]，因此长期停留在“家长型”管理层面。中央提出的“四分开”改革要求，主要目标就是实现从“家长型”管理向 “服务型”管理转变，由“经营型”政府向“服务型”政府转变。

兵团农业市场化与产业化是大势所趋，市场化与产业化对农业的产前、产中和产后各种社会化服务的要求越来越高，团场公司化改革后，政府的职能不但不会削弱，反而需要进一步加强。特别是经历了近年来棉花、红枣等大宗农产品价格大幅波动的市场风险之后，如何有效避免市场风险，实现小农户与大市场的顺利接轨等问题亟待政府解决，政府在宏观调控与合理引导方面大有作为。因此，实现政企分开，只是政府职能定位与工作重点发生了改变，由直接干预转变为间接调控，反而有利于政府专注于政治职能，增强维稳戍边能力。

4.2 创新政府投资监管模式，落实企业经营自主权

目前改革试点团场的公司基本上是国有投资，国有资产的投资监管，可以有效避免由于盲目投资、利益输送等行为造成的国有资产流失，但过度监管，又会阻碍公司投资的积极性和效率。由于缺乏经营自主权，兵团第一师各团场成立的各种国有公司根本就不是严格意义上的公司，公司的经营管理事实上还是团场工作的一部分，农业经营公司也被称为“小团场”。中央2017年3号文件也明确指出当前兵团体制机制存在“五个不适应”，其中企业市场主体地位不明确与市场经济体制不适应问题更为突出，导致兵团所属企业大多效率低下，长期处于政府保护之下，无法参与市场竞争。因而建议在构建重大项目联席会议决策制度、国有资产管理绩效评价制度、国有资产投资失误追究制度和构建网络信息平台等社会监督机制的基础上，将部分项目决策权限下放到企业。或按照现代企业管理制度，构建科学的委托—代理机制，落实国有企业法人财产权和经营自主权，形成企业自治、政府监管和社会监督的基本格局。

4.3 积极引入民营资本，发挥民营资本的创新活力

十八届三中全会《决定》提出：“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”，《决定》为工商资本进入农业提供了明确的政策导向。农业经营公司没有民营资本的参与，就会缺乏生产效率和创新活力。中国未来新型农业经营主体必然呈现出多元化、混合型的发展格局，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业和各类社会化服务组织等都是新型农业经营主体的有机组成部分，而新型农业经营主体的发展壮大离不开民营资本的参与。只要建立了科学合理的准入制度，积极引导民营资本进入农户家庭和农民合作社干不了或干不好的农业生产环节，以及产业发展的薄弱环节，如发展良种种苗繁育、高标准设施农业和规模化养殖等适合企业化经营的种养业，并注意和农户结成紧密的利益共同体，民营资本就不会对农民形成挤出效应，反而可以带动农民走向现代农业之路[26]。

事实上，中国已经超过日本，成为世界第一大投资国，民营资本的数量已相当充足。兵团第一师近年来将扩大招商引资作为政府的工作重心，并且出台了系列优惠政策，但收效甚微，团场农业经营公司很难吸引到民营资本，其主要原因并不是民营资本的缺乏，而是由于体制不畅，激励机制缺失，分配制度不合理等制度原因。因此，改革农业经营公司不合理的制度，创新民营企业的投资渠道，实现企业资金来源的多元化是未来团场公司化改革能否顺利的关键。

4.4 改革干部任命制度，实现政府官员向企业管理人员转变

当前供给侧结构性改革是我国未来改革的全新战略选择，供给侧结构性改革不仅仅是产业结构的调整，更重要的是制度供给的调整[27]，只有实现新旧制度和新旧动能的大转换，供给侧改革才会一帆风顺。兵团国有企业的病根与其说是它的国家所有制形式，倒不如说是它的干部任命制度。在供给侧结构性改革过程中，只能靠改革来突破原来渐进形成的过渡性制度安排。

目前团场成立的农业经营公司的管理者都由行政任命，大多数长期习惯于政府行政管理模式，不适合新常态下市场经济规律，因而无法引领国有企业创新发展。由政府官员管理企业显然与企业法人身份不符，很难真正做到政企分开。因而建议采用公开招聘的方式雇用职业经理人，企业管理人员身份与行政级别彻底脱钩。同时充分发挥市场机制的激励功能，建立相应的奖惩制度，将管理人员的工资收入与企业效益挂钩，让国有农业经营公司的领导像民营企业家那样，把企业的成长当成自身的长期事业来经营。

4.5 深化土地流转制度改革，赋予部分职工双重身份

由于企业大多数员工具有职工身份，企业的人事管理无法进行市场化运作，企业也就不能成为真正的企业。因此建议深化土地流转制度改革，推进土地经营权入股登记制度，构建入股保障机制[28]，在保证职工基本利益的基础上，通过现代市场经济的契约合同，采用入股、入会和入社等形式，鼓励职工将身份地的经营权转让给农业经营公司，把独立分散的农户经营纳入统一产供销轨道。这样做的好处有几点：一是解决了小农户与大市场的脱节问题，单个职工家庭只管生产，产品营销与生产决策由公司负责。二是保留了职工与员工双重身份，对公司来说是员工，公司根据《劳动法》和《合同法》对员工进行管理，从而公司具有了应有的人事权；对团场来说是职工，履行维稳戍边义务和享受养老保险等社会保障服务。三是形成一种倒逼机制，促使部分团场职工转向第二、三产业，从而促进第二、三产业的发展。四是符合我国当前农村推行的“三权分置”模式，既保障了职工利益，又促进了土地流转[29-30]。

目前兵团团场新引进的劳动力与当地职工相比，在环境适应能力与第二、三产业就业适应能力方面相对要弱，正好可以弥补部分不愿到农业经营公司从事农业生产的职工。由于农地流转受限，农业部门存在劳动力浪费或隐性失业，导致较低的劳动生产率，团场职工如果将土地经营权转让给公司，其带来的规模效益是显而易见的。从职工收入角度来说，以“农业工人”身份获得的收入可以包含3个部分，一是土地转让收入，二是以“农业工人”的身份获得工资或反租土地所获经营收入，三是利用农闲时间打工所获收入，三者收入总和反而可能比自己耕种要高，并且不用承担较大的经营风险。正如柴富成和李万明[31]指出，兵团职工事实上存在着较大的土地供给意愿，之所以愿意固定在土地上，只是为了完成任务，或者获得非生产性收益。因而即使一部分职工和农民转变为所谓的“农业工人”，也未尝不是一件好事。