我国农村小额信贷的法律制度建设*

◎温 华

目前，我国尚未出台一部完整的小额信贷法律法规，因而使小额信贷的调整和规范得不到法律的支持，这也是导致其在发展过程中存在很多困难的直接原因。在推行过程中常见的难度包括：一是依法问题，没有可以适用的法律，而且法律主体也没有明确，造成小额信贷的发展基础不够牢固。二是监管制度的落实问题，三是风险防控还需要加强。我国小额信贷在发展过程中存在利率风险、自然风险和信用风险。通过对广大农村发行小额信贷，有利于提高农民的生活质量，有利于更好地解决“三农”问题，更有利于信贷制度的完善与落实。因此，必须对制约小额信贷发展的上述问题彻底解决。

一、农村小额信贷制度的法律困境

（一）法律主体地位不明

我国农村小额信贷服务组织可分为两种，即：包括信贷公司和非政府组织在内的非金融组织，以及包括信用合作社和商业银行在内的金融组织。《中国银行监督管理法》和《商业银行法》明确规定了金融组织的法律地位。尽管在这种规定中，尚未把小额信贷纳入战略发展规划，只是将它视为政府用于扶贫的一种手段，也没有对它做出长期设计，但不管怎样，金融组织的主体地位已经得到了法律的认可。对于非金融组织来说，我国对它的管制不够规范，也没有出台相关的政策法规，从而导致该类型组织的发展比较滞后。另外，以政府与捐赠人所签订的合同或协议为依据，即可获得经营许可证，但是随着合同或协议的期限已满，这种组织的法律主体地位也就逐渐会丧失，因此，其法律主体地位是不够稳固的。诚然，并不是所有的非金融组织都是短命的，经过开发计划署和社会科学院扶贫社共同授权和批准的农村发展协会，则是一个特殊例子。大多数的非金融机构都难以得到政府对自己经营主体的认定［1］。这种模糊不清的状态，产生了不明确、不稳定的信贷双方的义务与权利，从而造成很多纠纷，影响了金融市场的规范化发展。另外，小额信贷公司具有“只贷不存”的特质，由于其主体地位得不到法律的认可，从而也造成这些公司的违规行为不能及时受到法律制裁。

（二）内部管理不完善

为我国农村提供小额信贷服务的正规金融机构包括信用合作社和商业银行等金融组织，由于这些金融组织可以通过《商业银行法》、《公司法》来监督和规范自己的行为，因此它们的内部管理相对来说应当比较全面。相对于它们来说，“只贷不存”的小额贷款机构和农村小额信贷组织，由于是非政府机构，在发展的过程中也没有相关的法律法规对其做出规范化指导，必然会出现很多问题。历来非政府机构的管理问题都是一个棘手问题，尽管各种机构都在想方设法来提升自己的内部管理水平，但是要想从根本上解决，必须创建一套完善的法律法规。当前我国还没有制定出专门的小额信贷法律条文，这必然不利于小额信贷的良好发展。从当前小额信贷的发展现状来看，不明确的宗旨和目标、不清楚的管理职责、混乱的治理方式以及不健全的法律法规，可谓是影响其正常发展的主要因素。尽管有些非政府性质的信贷机构已经创建了一套运行体系，但是工作人员的服务宗旨往往难以与小额贷款的宗旨保持一致。从2000年起，我国非政府小额贷款组织在市场上的份额在不断缩减，究其主要原因在于内部管理机制不够完善。小额信贷公司虽然具有“只贷不存”的弊端，但由于该组织通过依据《公司法》，能够逐渐改进内部管理模式，但综合来看，它的管理机制还不够完善，监督权、决策权、经营权不是过于集中就是过于分散，形成了比较混乱的内部管理格局。

（三）缺乏有效的外部法律监管

目前，依据《中国人民银行法》和《银行业监督管理法》可对商业金融组织进行规范性管理。当然，对于农村来说，可以为其提供小额信贷服务的金融组织，理应受到银监会和中国人民银行的指导与监督。从上述论述可以得知，相较于其他信贷类型，小额信贷凸显了社会属性，因此不应当将其监管范围、监管方式与其他信贷服务等同。但是，由于我国没有推广专门的小额信贷法律法规，很难以对小额信贷的监督方式进行细化。长久以来，导致小额信贷的发展受到了一定的制约，使小额信贷对于推进农村经济建设的作用逐渐被弱化。

另外，对于非政府机构的主体地位、运行机制以及市场准入标准，我国现行法律也没有做出明确的规定，至今为止，在小额信贷发展过程中，还没有制定一个完整的专业性的监督个管理体系，对于非金融机构的监管并不属于银监会和中国人民银行的职责。因此，当前最突出的问题就是独立的监管机构的缺失，从而导致非政府机构对于我国农村提供的小额贷款服务不够规范，存在很多弊端。

二、完善我国农村小额信贷法律规制

（一）明确农村小额信贷机构的法律主体地位

农资合作社、村镇银行等新型的金融管理组织，都属于我国农村信用社和商业银行的范畴，并且这些金融服务机构的主体地位，已经得到了法律的许可，也就是说，通过立法形式，国家承认这些组织的合法地位。当前，非常迫切需要得到我国法律对主体进行认可的小额金融组织包括两种。首先是具有非政府组织性质的小额贷款组织；其次是具有“只存不贷”性质的小额贷款组织。“法律应当对非政府组织的小额贷款机构，做出详细规定，明确其市场准入条件及金融服务项目”，只有这样才能有助于小额信贷机构的健康发展，如果没有得到法律的许可，小额信贷公司在开展业务服务时就不会得到充分的法律保障，并且还会使社会公众对其行为持有怀疑的态度［2］。除此之外，我国还应当加强立法，在法律的介入下，推进传统金融组织与小额贷款组织之间的业务协作，通过彼此借鉴，改进缺点发扬优点，从而开创小额信贷发展的新局面。

（二）完善管理制度

只有从企业的发展现状出发，制定出合理的内部管理制度，才能助推企业的良好发展。在我国，农村信用社、商业银行等传统金融组织的内部管理机制比较完善，农资社、村镇银行等先进的小额信贷组织的管理机制在不断改进之中，而内部管理最为混乱的则属于“只贷不存”的小额信贷组织和非政府小额信贷机构，杂乱无章的内部管理状态，也是造成这两种信贷组织发展缓慢的主要原因。

对于非政府的小额信贷机构来说，要想完善内部管理制度，关键在于对产权结构进行明确。明确产权结构的好处体现在两个方面，一方面可使非政府性质小额信贷公司不再受制于政府的不当限制，另一方面还可以引发社会闲置资金汇聚，提高投资者的积极性，便于机构更好地进行融资。产权结构的明确，对于分清运作机构、投资主体以及政府等三者之间的权利与义务，具有非常重要的作用。唯有如此，才能使人真正明确谁才是非政府组织小额信贷公司的管理者，才能使管理人员摸清各类部门在小额信贷组织中的相应的法律地位，有助于构建一套合理的完善的管理体系。这是因为，一旦确立了管理者，对于非政府小额信贷来说，就可以按照《公司法》的执行标准，完善内部管理结构，充分发挥每一个管理机构的能动作用，使非政府组织小额信贷机构得到更好地监督与管理。

（三）建立有效的监管机制

农资社和商业银行是常见的传统金融组织，它们在开展小额信贷服务时，往往能够得到银监会的指导与监督。但是监管的时候，也应当从实际情况出发，采取审慎的态度。这是因为信用合作社和商业银行具有交易数额大、市场影响大、吸收存量大等特性。但是在实际操作中，我们不难发现，无论是服务项目，还是服务方式，小额信贷与传统的金融服务是截然不同的，因此在传统金融服务机构上所应用监管方式，并不适用于小额信贷机构。原则上，我们可以借鉴传统的金融服务机构的监管方式，结合小额信贷提供的服务项目，并充分考虑负债率、风险调控、审计、资本利用率等因素，设计出一套合理的、科学的、全面的监管方案。

由于非政府小额信贷机构在法律上还没有得到确认，因而，对于该小额信贷机构的监管缺乏专门的金融机构。但是，这并不等于说小额信贷机构的监管可有可无。对于我国来说，当前最常见的监管方式则是行业协会。这种监管手段没有较强的约束性，不利于非政府小额信贷的发展。因此，当务之急，是尽快认可小额信贷的法律主体地位，从而确定监管机构。

另外，应对秉持审慎性监管态度，来加强对非政府组织小额信贷的管制。与传统金融组织不同的是，小额信贷机构无法对公众存款进行吸纳，国内外的资助与捐赠，是该机构的主要资金来源。正因为如此，小额信贷机构才具有风险较小的特性。对于捐赠者或投资者来说，无须让政府费心，可以委托其他机构对赠与的物品进行管理，加大审计力度。如果非政府性质的小额信贷机构触犯了法律，则可依据相关法律的要求，施加一定的惩罚。而这对于创建一套完整的法律监管系统具有重要的作用。

三、结束语

当前，对于农村金融机制的改革，我国非常关注，并给予了大力支持。我们应当充分利用这一有利条件，从小额信贷当前发展的现状入手，认真研究，仔细分析，对国外的实践经验科学参考，从立法上进行完善，加强监督，从而构建一套适用于小额信贷发展的法律法规，从而确保我国广大农村的小额信贷的发展取得更大的进步。本文以我国农村小额信贷为研究对象，对其缓慢发展的原因进行了剖析，并提出了相关合理化建议，以期望对于规范农村小额信贷运行，以及解决当前农村小额信贷存在的问题，具有一定的借鉴作用。