贫困型农户信贷难的相关法律思考

2018-01-23刘艳慧

农业经济 2018年10期

◎刘艳慧

对于我国来说，有关贫困户信贷的理论研究可以追溯到上个世纪末，当时率先成立的易县扶贫社在社会上产生了较大的反响。随后，贫困户信贷逐渐在全国各地得到了拓展，为广大贫困户致富带来了福音。尽管如此，在发展的过程中却存在很多问题，如，担保机制缺失、利益不均衡、信贷门槛高等。这些问题的产生与不规范的运行机制、不完善的信贷法律、不严谨的管理制度有着必然的联系。

一、贫困农户信贷的模式

（一）农业银行西藏分行的农牧户信贷模式

该信贷模式具有如下特点：首先，所定位的目标贫困户必须拥有良好的信用、经营农牧业、家庭成员劳动能力较好，而且所获取的信贷资金只能定向用于养殖业、小型农机具或农牧产品加工机器的购买、种植业。其次，比较注重信用管理，该行通过动态开展信用等级、信用乡村的评定工作，从而使信贷风险显著降低。农业银行西藏分行农牧户信贷模式的成功运用，一方面反映出包括农村中小型银行在内的农村金融组织，可以在农村体现出较高的应用价值，另一方面也反映出只要采取合理的管理措施，贫困户信贷的高风险是可以有效控制的［1］。通常情况下，人们总会认为由于穷人缺乏雄厚的资本，其信用度是难以与富人相比的，这种思想意识在我国一直长期存在着，对此，银行业表示认同，因此更加倾向于对富人提供信贷资金。但是农业银行西藏分行却打破了这种传统思想的禁锢，通过创立农牧户信贷模式使贫困农户放心地获得到信贷资金，并以此举向社会宣告，穷人也是可以信赖的，与富人相比，穷人的信用其实并不差，为穷人提供信贷资金，既有利于穷人脱贫，也有利于银行获益，完全可以实现利益互惠。虽然如此，但是这种信贷模式却不可避免地存在两种缺陷，首先，贫困农牧户只能从农业银行获取到信贷资金，信贷发放的渠道较窄；其次，信贷资金只能定向用于不稳定的农牧业生产经营活动，不利于降低信贷风险。

（二）铜川扶贫贴息信贷发展模式

尽管这是一种比较简单的发展模式，然而却能获得匪浅的收益。与上述农牧户信贷模式具有不同的特点，该模式最明显的特征就是政府、金融组织、贫困户三方参与，其中政府发挥了重要作用。由于贴息主要由政府提供，因而贫困户以及银行对这一发展模式更加放心。对于贫困农户来讲，虽然可以到期归还信贷资金，但是按照市场利率来计算的话，尚需要缴纳一定数额的利息，这必然会让他们产生一种沉重感。如果政府承担这部分利息，将会明显减轻贫困农户的压力。再者，在这种模式中，政府还相当于一种担保组织，过去，由于没有担保支持，贫困农户很难从银行获得贷款。如今，有政府作为后盾，通过出台各种政策进行良性干预，可使银行放心地将信贷下拨到贫困农户手中。

二、关于贫困农户信贷困难问题分析

（一）贫困农户信贷的法律建设落后

实际上农村贫困户的发展对于农村经济的发展能够发挥积极的作用，贫困户在为自己创收的同时，也为社会积累了一定的财富，因此，农村金融市场应当充分认识到贫困户脱贫的重要性，应当及时创建多种多样的贫困农户信贷模式。对于贫困户信贷问题，当前已经引起了社会的广泛关注，国家也相继推出了各种政策，但是由于执行力较弱，这些政策并没有获得良好的实施效果，而贫困户申请信贷的过程中，各种问题依然层出不穷，农户信贷难、贫困农户信贷更难的现状并没有产生根本性的改变。本文认为，任何一种政策在推行的过程中都会面临各种阻挠因素，而有关于弱势群体的各种政策，在具体实施时其受到的约束力将会更大，弱势群体的利益往往更容易被剥蚀，因而政策引领是缺乏稳定性和有效性的，如果仅仅采用这种单一模式，肯定无法全面解决贫困户的信贷问题，还必须完善相关的法律法规。《农业法》、《商业银行法》虽然制定了贫困户信贷的相关条款，但是其中的词条、违规惩罚措施、信贷保障措施等缺乏细致的描述，因此这两部法律对于贫困户信贷也不会产生较强的执行力。总的来说，对于贫困户信贷，我国尚无专门的法律法规，应当尽快填补该项空白［2］。

（二）贫困农户信贷的运行机制落后

当前，继“三里岗互助担保”、“铜川扶贫贴息信贷”、“农业银行西藏分行农牧户信贷”之后，各地也都根据自己的实际情况创建了不同的贫困户信贷模式。尽管这些信贷模式为贫困户获得信贷资金带来了希望，在实际应用中也使信贷机构与贫困农户获得了比较客观的收益，但是其中蕴含的问题和不足也是不容忽视的。比如，入社门槛的标准缺乏统一性，信贷评定标准缺失等等。实际上，深究起来这些不足和缺陷都可以归咎为不规范的运行机制，例如，贴息利率、市场利率缺乏规范性，而小额贷款的标准也没有及时更新和修正。可以说，不规范的运行机制不仅无法使贫困户获得贷款动力，反而在其贷款过程中制造了一定的麻烦。

（三）贫困农户信贷利益缺乏有效协调

国家、贫困户、金融组织是贫困农户信贷的三个相关方，也是三个利益群体。但是在信贷发放、信贷获取、信贷返还的过程中，三方各自获取的利益却并不相同。生存和发展是贫困农户应当拥有的最基本的权利，与富人相比，贫困农户由于缺乏雄厚的资金，无法投身到社会主义建设之中，因此也不能从经济发展中获得红利。相关的法律、法规指出政府对于支持贫困农户信贷具有义不容辞的责任，然而信贷资金必须来源于金融机构，因此，政府只有通过运用宏观调控手段，出台各种利好政策，促使金融机构将信贷资金分配到贫困农户手中。如果不从宏观上进行调控，完全执行市场经济模式，基于对信贷风险的考虑，贫困农户将不可能从金融机构获取到足够的信贷资金。如此一来，三方利益就会失衡，政府无法正常履行其帮扶义务，贫困农户脱贫希望渺茫，金融机构对信贷风险比较担忧。因此，只有兼顾、平衡各方利益，才能从根本上消除各种矛盾，贫困农户信贷问题才能得到有效解决。

三、关于解决贫困农户信贷制度措施

（一）完善贫困农户信贷法律建设

通过调查发现，我国并没有专门的信贷法规，但在《贷款条例》等相关条例里面能够查询到关于信贷的部分条款，这些条款所涉及的目标群体并不包括农村贫困户，这样充分说明在信贷立法层面，我国存在严重的缺失。促使金融机构规范发展的基本法当属《商业银行法》，在这部法律中有个别条款也涉及到贫困农户信贷，但却不够详细。因而，本文认为，在商业基本法中如果纳入比较翔实的贫困农户信贷规定，必将使贫困农户信贷得到强有力的法律支持。另外，促使农业经济规范发展的基本法当属《农业法》，与《商业银行法》类似，该法的个别条款（如第45、85、86条等）也可以解读出是对贫困农户信贷的影射，但是由于其定义不够清晰，责任认定不够准确，因此，这些条款的执行力相对较弱。如今我国的农村金融体系正在改进和完善之中，如果在这个过程中，制定出一个附属于《农业法》的贫困农户信贷法规，必然可使信贷的各个环节受到法律维护，信贷模式也会得到健康发展，国家、贫困农户以及农村金融机构的利益也会得到可到保障。

（二）建设贫困农户信贷运行体制

信贷运行机制只有具备可行性，才有可能产生良好的效果。当前，社会上应用的贫困农户信贷运行模式多种多样，但是其中效果最为突出的是邢台巨鹿县创立的“三级担保扶贫信贷”，应当在全社会范围内得到推广。邢台巨鹿县认为，解决贫困农户贷款问题的关键在于创建一套完善的担保机制。2009年6月，该县面向广大贫困农户推出了阶梯式的“三级担保扶贫信贷模式”，即：农户联保、贫困村担保、扶贫信贷担保。这种模式，不仅扩大了担保规模，还显著降低了信贷风险，提上了扶贫效果，发挥了产业示范带头作用。

（三）建设贫困农户信贷监管体系

任何规章制度如果缺乏有效的监督，其执行效果就难以得到保障，农村贫困户信贷也是同样。在实践过程中，我们发现贫困农户信贷主要存在很多监管漏洞，但是其中最严重的一个漏洞就是缺乏明确的监管主体，监管职责的划分也不够细致，内部监督和外部监督都缺乏有效性。本文认为，要想使贫困农户信贷模式得到健康发展，务必建立一套规范、完善、科学的贫困农户信贷监管体系。调查发现，并不是所有的农村金融组织都缺乏监管体系，而农村信用合作社、扶贫社，小额信贷机构的自由度相对较高。这些金融组织在农村金融市场中的占比较大，但是由于缺乏监督体系的制约，信贷延期发放、信贷发放不均等不良现象屡屡出现。有的地方，政府对小额贷款担负监管责任，而有的地方，政府并不参与，因此当出现问题后责任主体就难以准确认定。《商业银行法》指出，银行监管机构、人民银行，都须担负对金融机构的监管责任。尽管小额信贷公司从严格意义上来说，也是农村金融机构的一种，由于其具有一定的特殊性，往往容易逃脱来自于人民银行的监管。总体看来，与其他农村金融机构相比，无论是业务范围，还是准入门槛，小额信贷公司都表现出较为混乱的局面。本文认为，政府可以承担对小额信贷公司的监管责任。信用合作社或扶贫机构，应当从加强内部监管的立场出发，创建一套全面、合理的监管体系。