我国农村扶贫工作“内卷化”问题及其运行优化策略*

◎温 雪

扶贫攻坚战略实施以来，特别是党的十八大以来，我国农村扶贫事业取得了显著的成绩。五年来实现了六千多万贫困人口的脱贫，中国已经累计实现7亿多人口的脱离贫困，这是我国乃至人类历史上的奇迹。但在长期的扶贫工作中，我们还依然面临许多深层次的难题、结构性问题，只有解决这些现实的问题，才能保证我国农村扶贫工作健康、稳定开展。

一、我国当前农村扶贫工作的总体态势

解决好我国农村扶贫工作的“内卷化”问题，必须了解和掌握目前我国农村扶贫工作的总体态势。经历了长期的发展和演变，我国的农村扶贫工作也产生了很多新的变化。

（一）农村扶贫工作上升为国家战略

扶贫工作一直是党和国家长期坚持的重要工作。党的十八大以来，我国农村扶贫工作已经上升为国家战略，中央扶贫工作领导小组的成立，标志着国家主导的扶贫战略开始在全国强力推进和实施。我国农村扶贫工作意义深远，事关国家长治久安和中国特色社会主义现代化建设的大局，更是实现全体中国人民共享改革开放发展成果的重大举措。改革开放以来，中国经济的飞快发展，让我国广大农村地区贫困状况得到明显改善，贫困人口逐渐减少。但是对于恶劣自然条件、发展资源存量严重不足以及原始经济基础薄弱的部分农村地区而言，还依旧处于贫困状态。因此，我国在党的十八以后详细的、有规模、有计划和有组织的制定了我国扶贫攻坚的长期战略。特别是党的十九大提出的乡村振兴战略，更是标志着由国家主导的农村扶贫工作战略的力度在逐渐加大，凸显了党和国家取得扶贫攻坚战役全面胜利的信心和决心。

（二）农村扶贫工作政策实现了阶段化演进

党的十八大提出我国农村扶贫战略以来，我国农村扶贫工作政策实现了阶段化的演进。回顾改革开放以来，我国农村扶贫政策经历了重要的几个阶段：一是八十年代中期，以特定老少边穷地区为主的重点扶贫政策。二是八十年代后期和九十年代初，以区域性扶贫为代表的重点区域扶贫方向，初步确立了全国重点扶贫的县级贫困区域。三是九十年代末期，实行扶贫总体工作的优化，侧重分析解决贫困成因为主的深层次扶贫开发。第四个阶段就是党的十六届、十七届、十八届全会以来所制定的综合性扶贫工作开发，特别是党的十八大、十九大确立的各项扶贫工作新目标和新举措，开启了新时代中国农村扶贫工作的新模式。

（三）农村扶贫工作模式实现了创新发展

经过多年来艰苦努力的工作，我国的农村扶贫工作已经基本上实现了扶贫模式由“输血式”向“造血式”的根本性转变，同时按照时代发展的要求，农村扶贫工作模式又有了创新和发展。一是创新智力扶贫。“扶贫先扶智”的模式是重点以培养现代化农民主体为主，通过教育和技能培训，实现农村广大农民特别是贫困农民劳动技能的提升，增强脱贫致富的本领，从而内化成农村扶贫工作的原生动力。二是创新产业扶贫。依据贫困地区当地资源优势，大力开展贫困地区产业发展，始终以贫困地区农民增收为目标，大力开展产业特色创新，实现产业经济对贫困地区强有力的拉动。三是创新聚力扶贫。充分整合全社会资源，实现社会资源的向农村贫困地区倾斜，鼓励企业、社会团体积极参与农村贫困地区扶贫工作，政府部门发挥服务职能，各级扶贫工作力量强力介入，拓宽扶贫渠道的同时，增强农村贫困地区实现脱贫致富的整体力量。

（四）农村扶贫工作区域化特征更加明显

精准扶贫是我国农村扶贫工作整体实施过程中的重要环节，这也使我国农村扶贫工作区域化特征更加明显。我国的精准扶贫区域化工作，已经从原来的贫困县，逐步拓展到贫困村、贫困户，所有贫困户精准的建档立卡，直接体现了精准扶贫区域化的模式，成为今后指导我国农村扶贫工作的主线。2011年，我国农村扶贫工作确立了以“集中连片特殊困难地区”为重点的区域精准扶贫思路，在全国划分了14个贫困片区，这种精准扶贫区域化模式，使我国农村扶贫工作的精准靶向更加精确明显，提高了农村扶贫工作的整体质量。

（五）农村扶贫工作项目引导方式已经形成

全力实施贫困地区项目引导方式，在我国农村扶贫工作中已经全面铺开。当前，我国农村扶贫工作已经形成了系统的、完备的项目运行体系，涵盖了教育、医疗、文化、科技、产业、生态和妇女儿童等领域，国家财政在这些领域对农村贫困地区给予了大力的资金支持。各级财政积极调整和优化财政支出结构，切实把脱贫攻坚作为优先保障重点，加大扶贫项目资金投入，进一步增强了我国农村贫困地区自身“造血”的能力。

二、当前我国农村扶贫工作“内卷化”问题的表现

当前我国农村扶贫工作的“内卷化”问题是客观存在的，随着国家扶贫战略部署的逐步推进，各类扶贫资源不断增加。但在当前我国农村扶贫工作中，实现从“救济式”向“开发式”的可持续发展的减贫目标，却面临着难以获得实质性成效的局面，普遍存在扶贫投入增加，扶贫效果并不理想，扶贫质量并不高等问题。“内卷化”问题总体表现可以分为以下几方面：

（一）农村扶贫工作项目实施效果不明显

我国的农村税费改革之后，农村地区的基层政府主要的财政预算主要以中央和上级财政的转移支付为主。在国家大力实施扶贫攻坚的背景下，这种靠转移支付来实现政府运转的状态，使基层政府过多的将目光盯在如何获得国家和上级农村扶贫项目和资金扶持上，“跑项目”和“跑资金”成为部分农村贫困地区政府的主要工作［1］。而相对于国家扶贫项目和资金所要求的各项配套基层工程和管理，往往由于各种原因无法与扶贫项目实施有效匹配，造成国家对于农村贫困地区的项目扶持资源没有被合理配置和利用，严重的影响了扶贫项目整体实施的效果，而在扶贫领域的一些地方保护主义和腐败现象更是使扶贫项目成为个别人捞取政治资本和敛财的手段，成为个别地区农村扶贫工作“内卷化”的直接因素。

（二）农村扶贫工作资源分配机制有待加强

我国农村扶贫工作的重要的目标和任务就是实现农村贫困人口全部脱贫致富，而精准扶贫机制的确立，就是要摆正农村扶贫工作资源最大限度的匹配到真正的贫困人群之中。精准扶贫所要求的进村、进户，全体贫困户的建档立卡，以及严格的准入和退出管理机制，都是为了保证扶贫资源的合理、客观和科学分配。但在实际的工作中，精准不准的现象依然存在，虽然从整体贫困村的总体收入增长看实现了脱贫的目标，但是对于贫困村中的富裕与贫困农户的甄别，部分地区还存在分化现象。由于精准扶贫中相关设计的不完善，从资源配置层面都还难以实现精准配套的目标，导致因为扶贫资源分配的不合理与不公平现象时有发生。

（三）农村扶贫工作可持续性发展后劲不足

我国的农村扶贫工作必须实现可持续发展，这是我们扶贫工作的总体目标。农村地区的扶贫工作不仅要实现贫困地区的经济发展，还要实现人口、资源、环境等综合要素的系统性统筹发展。但在实际农村扶贫工作实践中，扶贫工作的长期规划往往被忽视，传统的救济式扶贫和以牺牲生态资源为代价的扶贫策略，追求短期的扶贫效果现象非常明显。同时，我们更应该看到农村扶贫工作后劲不足，这也是我国农村扶贫工作“内卷化”的主要表现。要想增强扶贫工作后劲，就必须要有农村扶贫工作的长期规划，不断激发扶贫工作的原生动力和潜力。

（四）农村扶贫工作生态环境保护问题突出

习总书记提出的“绿水青山也是金山银山”论断，就是要求我们必须在扶贫工作中秉承“绿色发展”的理念。当前我国农村贫困地区对资源的破坏性利用现象十分突出，一是扶贫部分产业项目对环境的侵害。为了尽快发展当地经济，很多扶贫产业项目在没有充分进行环境评估的情况下匆忙上马，“先上车后买票”和“先上车不买票”的现象层出不穷，问题出现后对于环境造成的不可逆的损害。二是政府主体的不尽责。政府作为环境保护的第一责任人，放任环境的无序和无限制开发，忽视环境与经济的可持续和谐发展规律，减少和压缩对环境治理的财政投入，在当地经济增长的同时，付出了生态被破坏的严重代价［2］。三是部分不适宜产业项目发展的生态脆弱性。在一些不具备产业项目发展的贫困地区，忽视环境承受的发展压力，强上甚至硬上产业项目，造成环境恶化，治理艰难，扶贫目标无法实现的同时，生态环境已经严重破坏。

三、我国农村扶贫工作“内卷化”的优化路径

我国农村扶贫工作“内卷化”问题的表现和产生因素复杂，彼此关联。因此，积极探讨治理我国扶贫工作“内卷化”问题的优化策略迫在眉睫，这也是我们在扶贫攻坚战役中必须高度重视和认真加以解决的，解决好“内卷化”的问题直接关系到整体扶贫工作长期健康、科学和有序的开展，才能保证整体扶贫工作目标的全面实现。

（一）持续构建和完善上下协同互融互通的扶贫政策指导机制

持续构建和完善上下协同互融互通的扶贫政策指导机制，是实现我国农村扶贫工作去“内卷化”的前提和基础。我国的扶贫政策已经形成了从顶层开始、从上至下的系统体系，也充分保证了各个系统之间各环节的兼容、互通和联动，但现有的政策体系还需更加完善。我国是农业大国，在保证持续构建和完善上下协同互融互通的扶贫政策指导机制前提下，我国的农村扶贫工作要努力实现机制的创新和扶贫工作的改革与实验。党的十九提出的乡村振兴战略，很好的将农村扶贫工作与农村改革紧密的融合在一起，各级地方政府也应该结合本地发展实际，在农村扶贫工作上努力开展机制的创新和探索，科学的、实事求是的及时总结前段扶贫工作的经验，各项扶贫政策机制做到适时调整、科学推广，为进一步推动农村扶贫工作的扎实推进提供政策机制的保障。

（二）持续构建和完善精准扶贫区域化指导机制

持续构建和完善精准扶贫区域化指导机制，是实现我国农村扶贫工作去“内卷化”的重要核心。持续构建和完善精准扶贫区域化指导机制，能够准确的把握农村扶贫工作的重点区域，实现有的放矢、目标明确。改革开放四十年，农村贫困地区已经由原有的绝对贫困转变为相对贫困，这是精准扶贫区域化的重要依据，精准定位贫困区域和人口成为今后工作的重点［3］。通过持续构建和完善精准扶贫区域化指导机制，将尽量减少各项扶贫资金的溢出，有效提高各项扶贫资金的使用率，科学合理匹配扶贫资源，最大限度降低我国农村扶贫工作的运营成本，贫困区域和贫困人口实现扶贫资源的有效对接，将扶贫工作的精准效应放大化。

（三）持续构建和完善扶贫项目管理运行机制

持续构建和完善扶贫项目管理运行机制，是实现我国农村扶贫工作去“内卷化”的重要实施内容。农村贫困地区扶贫产业项目的投入，是政府与贫困地区人群双向交流的过程。要努力遵循农村贫困地区产业项目管理运行“双轨”原则，地方政府积极向上争取各项扶贫项目资金，获得国家项目资金支持；同时要制定详细的产业项目发展规划，包括惠及贫困人群、项目评估、项目设计方案以及长期发展规划等。通过持续构建和完善扶贫项目管理运行机制，积极打造政府与贫困人群相互联动的项目管理平台，以扶贫产业发展项目为载体，鼓励和引导贫困人口积极参与产业项目的决策与运作，形成产业项目扶贫为主体，多方参与管理监督的多元化项目管理格局，促进和推动农村贫困地区产业项目的健康、有序和科学发展，对贫困地区经济起到强有力的拉动作用［4］。

（四）持续构建和完善扶贫工作资源配置干预机制

持续构建和完善扶贫工作资源配置干预机制，是实现我国农村扶贫工作去“内卷化”的重要手段。扶贫工作的资源配置，关系到整体扶贫工作是否保持长期稳定开展的关键。我国扶贫工作由“输血”模式向“造血”模式的转变更加突出了扶贫资源配置的重要性。持续构建和完善扶贫工作资源配置干预机制，要分别从内外两个方面入手。对内要重点强调贫困地区内在能力的激发，强调内部资源的有效挖掘和开发，包括当地自然资源、人口素质等因素的开发与提升，形成内部发展的动力，对外要重点强调合理系统的扶贫工程实施，各类扶贫资源的合理优化匹配，来发挥资源配置的最大有效性。通过对内和对外扶贫资源的有效干预，形成内部与外部扶贫资源的有机整合，互为依托、互为作用，形成整体的扶贫发展合力，真正达到扶贫工作治本的目的和要求。

（五）持续构建和完善扶贫工作城乡统筹发展机制

持续构建和完善扶贫工作城乡统筹发展机制，是实现我国农村扶贫工作去“内卷化”的重要举措。长期以来，城乡二元制的结构已经成为制约农村地区发展瓶颈。通过持续构建和完善扶贫工作城乡统筹发展机制，将农村贫困地区的扶贫工作与城市发展工作并行，实现城乡统筹发展格局，城市反哺农村，利用城市的资源优势，带动农村贫困地区的产业发展，在区域内可以建立“城乡一体扶贫”的发展规划，努力突破城乡体制的壁垒，给予贫困地区农民更多的就业和发展空间，鼓励城市中具备能力的农名工回乡创业，努力改变城乡就业的差异化。通过二次创业进一步实现农村经济结构的整体性调整，进一步优化农村地区的产业结构，实现城乡同步发展。通过这些机制的构建和完善，实现城乡融合发展的新格局。

总之，农村扶贫工作是党和国家制定的战略部署，也是新时代中国特色社会主义实现伟大胜利的根本保证。我国农村扶贫工作的“内卷化”，是我们整体扶贫工作在大力推进过程中不可避免出现的问题。只要我们正视问题的存在，重点加以解决，把“内卷化”问题作为一个系统性的工程进行综合治理，不断总结、不断创新，就一定能实现我国农村扶贫工作整体科学、健康和可持续发展，最终实现扶贫工作的整体目标，实现我国扶贫攻坚战役的最终胜利。