农村集体产权制度改革与扶贫工作中的精英俘获成因及治理

◎戴碧涛 张 景

一、引言

深化农村集体产权制度改革是十八届三中全会的明确要求，也是全面深化农村改革的重要任务。2015年，中央1号文件明确提出，健全农村产权保护法律制度，抓紧研究起草农村集体经济组织条例。2016年，中央一号文件又强调农村集体产权中要素分配和产权归属问题。农村集体经济组织是农村集体所拥有的各类资产和资源的组织载体，农村集体产权制度改革是指对农村集体经济组织所拥有的各类要素资源实行进一步明晰产权、确定权属关系为核心的系列改革措施。国家立足农业产业发展实情、自然禀赋资源差异、农业要素市场聚集的现状，自2006年起国务院扶贫办和财政部在全国试点贫困村互助资金项目，进行财政和资源补贴。汪三贵等（2011）［1］和刘西川等（2014）［2］发现互助资金存在未能有效瞄准贫困农户的问题，这不但违背了互助资金设立的目的，也影响了互助资金的进一步发展。而产生扶贫项目缺乏针对性和有效性的根本原因在于，乡村精英凭借自身政治、经济等机会优势，利用信息不对称原理和外生型资源侵占扶贫资源，掠夺农户要素，获取扶贫资金和项目利益，异化改革初衷。基于此，研究论述农村集体产权制度改革中“精英俘获”的成因及治理路径具有迫切的现实意义。

二、文献综述

近年来，学术界关于集体产权制度改革、精英俘获的研究较多，不同的学者研究的着眼点有所不同。在集体产权制度改革方面，张占耕等（2016）认为农村集体产权制度改革的关键是集体量化和资产股权化，主体是农民，农民参与和决策是根本路径［3］；张晓山等（2015）认为解决农民成员权与用益物权之间的矛盾，保障农户宅基地用益物权及重构农村社区集体组织等农村集体产权制度中的现实问题，从顶层设计与基层探索相结合的角度，才能研究出改革的路径方向［4］。在精英俘获问题研究方面，贺雪峰（2003）认为乡村精英是在乡村中具有相对资源优势，社会影响力超过一般村民平均社会影响力的人［5］；温铁军（2009）发现在新农村建设资源分配中，精英农户得益多，多数小农被“客体化”和边缘化［6］；李小云等（2013）认为扶贫资金和项目的绝大多数收益被精英获取［7］；邢成举（2014）从乡村社会的权利结构、制度规定和社会结构等方面利用实际案例分析了扶贫资源分配中的精英俘获［8］。温涛等（2016）比较了贫困县和非贫困县农贷市场的“精英俘获”机制，发现其泛滥于非贫困县农贷市场，使得农贷市场结构扭曲、功能错位、目标偏离［9］。这些研究对于农村集体产权制度改革和精英俘获问题的治理都具备一定的理论指导价值，但回顾以往文献可以看出，少有学者对农村集体产权制度中的精英俘获问题进行分析研究。从我国精准扶贫的内涵来看，研究农村集体产权制度中精英俘获问题是提高农户精准扶贫，促进资源优化整合。为此，科学分析农村集体产权制度中精英俘获问题的成因，分析精英俘获机理，探索其解决路径，实现有效规避，是我国现代化农业发展的当务之急，也是“脱贫攻坚”的有效出路。

三、农村集体产权制度改革中精英俘获的表现及危害

（一）经济剥夺、扶贫能效降低

经济上，扶贫资源落地必须要依靠精英，介于此，精英俘获了扶贫的资源的使用权和分配权。造成本该瞄准贫困人口的扶贫资源被乡村精英俘获，扶贫目标偏离，改革靶向性不强，进而影响扶贫资源能效的充分发挥，造成资源浪费。农村集体产权制度改革初衷是确保各地区均衡、可持续的发展，促进社会公平，地区稳定，是保证穷困区域整体脱贫的良好举措。然而由于体系不健全，脱离我国农村实情，基层治理缺乏监督约束机制，乡村精英利用制度漏洞俘获了扶贫资源，使扶贫资源的使用权与分配权资本化。对于扶贫真正的对象贫困农户而言，扶贫资源被乡村精英内卷化和资本化，导致从事农业生产成本变高，挫伤农户从事农业生产的积极性，阻碍了农户增收脱贫的进程，加大了乡村内的社会分化，造成贫困固化，违背改革初衷，影响了扶贫资源的针对性和有效性，导致扶贫进程缓慢，改革的功效大打折扣。

（二）政治固化、村庄治理内卷化

由于国家提供的扶贫资源具有垄断性和稀缺性，且是针对贫困地区不易获取的，往往能起到改变整个地区贫困状况的重要作用，而乡村精英俘获扶贫资源，一方面带来了经济利益，另一方面来看俘获了某种政治权利。例如扶贫项目和资金配发过程中，扶贫人员身份界定、产权归属、股权量化等存在权益界定问题，而评估扶贫成效的机制、标准和方法仍处于初级阶段，尚未建立健全系统的评价指标和方法，绝大部分权益界定由精英群体判定。地方精英俘获对地方发展具有高度重要性扶贫项目和资金以巩固其政治权利，垄断地方扶贫资源，而扶贫项目的落地须依靠地方精英，他们则借此机会牟取国家资源转化为私利，国家投入了财力物力扶贫却无法改善地区贫困现状，最终演变成贺雪峰所提出的乡村治理内卷化问题。

（三）社会分化、“贫者愈贫，富者愈富”贫困代际传递

社会分化指的是由于农户和精英在政治、经济、人脉等方面的差异导致农村扶贫资金和项目的代际传递，导致村庄内部相对贫困。重要性长期生产扶贫资源具有长期性、可资本化和垄断性的特点，而且从目前来看，绝大部分扶贫资金和项目被精英所俘获，人数众多的贫困农户只能获取扶贫资金和项目的少量效益。精英基于这种境遇，长期占有社会资源且代际传递，演变成村庄中的利益阶级，普通农户则更难获取这些扶贫资源，从而贫者愈贫，富者愈富，导致村庄内部收益两极分化。导致农村集体产权制度改革的效力大打折扣，农户无法获取生产所需的要素，制约了现代农业产业的发展；同时也会降低农业市场资源配置效率，阻碍扶贫进程、打击农户脱贫信心，稀释了政策效力，不利于促进社会公平。

四、农村集体产权制度改革中精英俘获问题的内在机理

通过对农村集体产权制度改革的历史沿革进行外在梳理和对精英俘获形成机理进行内涵分析，以及对重庆市石柱县的具体调研，发现农村集体产权制度改革中精英俘获问题的成因主要为以下几点。

（一）改革体系不健全

农村集体产权制度改革体系主要包括保障机制构建、监管约束机制搭建、绩效评估机制监管和顶层制度设计。然而审视我国农村集体产权制度改革体系构建现状，现有改革体系不足以推动扶贫进程，不足以规避精英俘获现象，与我国农村层级结构实情不相适应，难以满足农户内在诉求，改革体系主要存在下列问题。

一是顶层制度设计不合理。扶贫项目制度化，项目严格贯彻“一事一议”“专款专项”的原则，仅对单一项目实施过程控制和目标管理，缺乏双向性和多样性，制度僵化。加之制度化的扶贫项目不依靠地方精英难以真正落地，这种困境巩固了地方精英的政治地位，为精英俘获提供了制度基础。

二是改革保障机制不健全。我国农村结构性贫困的现状导致贫困农户无法在信息、经济资本、政治权力、文化素养等方面与精英群体进行公平竞争，无法跳出贫困陷阱。政府尚未健全扶贫资金保障机制，资源分配过程中存在权责不明确、监管确实等问题，加之扶贫资源分配遴选标准模糊、基层治理资源匮乏、“小私”逻辑充斥村庄，造成扶贫资源分配扭曲与错位。

三是改革监管约束机制搭建错位。在后税费时期，国家全面取消农业税，财政来源发生变化，基层财政资金主要依靠国家财政转移支付，基层政权由于没有利益牵制，逐渐与农民脱离联系，乡村治理处于“悬浮型”政权。随着乡村治理模式的改变，国家监管约束机制搭建的错位，造成改革运行效率低下，一些改革方案停留在办公室，无法真正应用于农村。精英进一步俘获扶贫、资源，阻碍农村全要素优配，造成扶贫工作无法按期落实，折损政府公信力，降低公共服务质量。

（二）改革中农户自身因素制约

一是贫困农户心理外化，缺乏集体行动。贫困农户处于弱势地位，心理脆弱，而精英由于掌控了大量生产资料，实现了对农户意识的一种控制。打破这种控制需要有农民的集体行动，然而当前例如血缘、宗族等家庭间的纽带关系和力量变得日益松散，加之市场理性的作用更加凸显了个体的能力，家族间亲情关系在家庭成长过程中也逐渐淡化。乡村精英熟知其难以形成集体行动，以及贫困农户对“枪打出头鸟”的担忧，造成了他们对精英俘获扶贫资源行为的沉默。贫困农户心理外化，助长了精英俘获现象的出现。

二是农户本身延续“祖荫”和传统的“小农思想”，迷信传统权威。贫困农户习惯于传统耕作方式，自我期望过低，只要超过了旱涝保收，吃饱喝足略有结余的目标，就会满足。加之个体经营势单力薄，没有组织与协作，没有利益责权的共存，无法与精英群体抗衡。农户自身文化素质普遍处于低等水平，缺乏法律维权意识。我国传统文化中一直采取精英治理模式，乡村普遍倾向于认同精英，在精英的领导下获得了微薄的收益便已满足，而潜意识赞同精英占用与其个体不相称利益份额的行为。村庄公共舆论对精英的行为有着日益扩大的容忍度和接受度。这种传统文化认同助长了精英俘获的发展。

（三）农村集体产权制度改革中识别

一是现有政策上难以识别贫困农户。我国贫困人口是一种宏观认定，是基于农村抽样调查推算出来的，一个村子的贫困人口总数是确定数目，扶贫名额通过自上而下层层分配；而不是一种微观认定，通过普查从个人和家庭角度来确定其贫困程度。从某种意义上说，贫困人口数是“制造”出来的。

二是扶贫资源的具体分配中，大多数资源被乡村精英俘获，真正的贫困人口却难以接触到这些国家资源。且有些扶贫项目因为其内在局限性，本身难以覆盖所有贫困群体，通过学者在广西、宁夏、江西和云南的调研，调查结果显示扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率则分别为51%和33%。深刻揭示了我国现行条件下，扶贫资源分配缺乏针对性，对象识别失灵。

三是扶贫改革中，许多贫困农户由于不具备实施某些贫困项目的条件而被拒之门外。在乡村治理方面，基层政府从依靠农村收取税费转变为依靠国家财政的转移支付，转变治理模式，主动扶持贫困农户，切实帮扶，扶“真贫”。同时由于乡村治理模式的改变，乡村组织和国家力量相继退出乡村，乡村治理的政治匮乏，使乡村精英俘获利益和资源有了可趁之机。

五、农村集体产权制度改革中精英俘获的对策和路径

（一）源治理：优化政策结构，完善治理机制

宏观上，建设政府善治能力，实现政策体系联动优化。加快农村集体产权制度进程，规模化、效率化整合农户土地，通过非农和涉农就业带动更多困难群众脱贫；通过政府指导、市场主导的整合运行方式，完善产权改革中投入、监督、激励、保障配套政策，保障农村集体产权制度改革行之有效。中观上，根据现实情况，创新社会治理方式、修正公共服务方式，凝聚社会多元主体合力。通过行政规制、市场诱致的方式，创新人才选拔机制，培育新型农户干部群体，建立干部轮调制，赋予村级组织合理、合法分配公共利益的权力和责任，将村庄贫困农户数量变化和脱贫率纳入上级政府政绩考核范围，围绕县域农业特色构建脱贫攻坚策略；通过组建专家团队、专业农村服务团体，组合社会多元力量，培育和壮大新型农村经营主体。微观上，因地制宜设计扶贫项目，消除门槛效应，保障扶贫政策真正落地。完善农业产业市场调控机制、利益平衡机制、有序竞争机制、联防联控机制，整合县域力量健全产业结构。遵从内聚外引、多方发力原则，联合各类经营主体参与扶贫治理，打造集成脱贫模式，在多方利益博弈中达成平衡，实现全县域内精准脱贫。

（二）硬治理：培育多元协同机理，完善多方制度

培育利益制衡机制，集聚协同联动合力。通过补贴等激励方式关联个利益主体，实现贫困农户生产经营增收；通过完善合作博弈制度，统筹多方诉求，培育利益共同体，协调多元主体利益；通过协同联动机制聚合多元主体力量，实现能效叠加，推动农村集体产权制度改革，有序地帮助贫困农户，有效规避精英俘获。建立科学评估机制，培育精英约束效力，健全科学评价方法体系，全面评估农业产业发展水平、扶贫成效，实时监督扶贫项目实施进度，保障各项扶贫政策切实落地；构建网络信息系统，确保公正公平，健全信息公开、反馈机制和奖惩问责机制，明确政府督查评估责任，完善农村集体产权制度改革监管约束机制，制约精英俘获。

（三）巧治理：培育农户维权意识，引爆新一轮农村集体资产改革

重塑基层治理制度，实现农户利益诉求。打破当前对精英政治过于理想化，从基层实际出发，克服当前农村基层公共服务“上头一堆线，下面一根针”的布局，切实改变乡镇政府追求的“被动稳定”，通过制度设置实现变“被动稳定”为“积极稳定”，激活农户主人翁意识，激发农民的政治诉求，通过法律手段维护农户利益，制约精英俘获，实现公共利益的农户共享。努力构建标准明确、激励有效、约束有力的绿色发展制度环境。规避农村集体产权制度改革精英俘获现象，让普通农户自觉主动把集体资产放在重要位置去考虑，激发农户主动维权的积极性。以贯彻落实《意见》为契机，构建起有利于集体资产盘活的制度体系，着力完善基层治理法律法规体系，加强法律宣传，培育农户维权意识，政府部门定期巡视乡村，清查扶贫资源用途及去向，同时加大惩罚力度，严厉打击权利勾结、牟取私利等违法行为，提高违法成本和惩罚标准。