城乡一体化视野下农村环境治理的困境与出路⋆

◎陈润羊 德国洁

伴随着我国农村环境问题日益突出，农村环保尽管在认识和政策层面得到不断加强，然而，农村环境形势依然严峻。这就令人不得不深思其背后关于单就环保论农村环保的逻辑困境。一直以来，无论是在“重中之重”的“三农”问题中，还是最严格的环境保护制度中，农村环保都属于薄弱领域和薄弱环节，深究其理，这种困境是与农村环保在研究和实践层面都没有纳入城乡一体化的大视野去考察密切相关。由于我国各阶段出现的农村环境问题是一系列制度安排的结果［1］，“头疼医头脚疼医脚”式小格局走不出研究和实践的新道路，这就需要从理论上，去分析农村环境问题产生的制度根源，并寻求治本之策。

一、以城乡一体化的概念去认识城乡环保一体化

城市和乡村是区域的“空间”两类存在形式，不同密度形成了城市和乡村的概念。城乡关系是发展中国家需要解决的重大问题，在我国就是被确认为是“重中之重”的所谓“三农”问题。当前的“城镇化”研究所涉及范围，不是单纯的“城市”或“农村”问题，是城乡两大领域研究的共同主题。从历史发展进程看，工业化阶段的完成意味着经典的农村劳动力就业转移已经完成，人口流动性质（同质与异质）和方向（单向与双向）发生了新的变化。忽视阶段性变化的政策，必然导致“城市病”与“农村病”的并发，重复发达国家已经走过的老路。城乡一体化是为解决中国特殊问题而形成的一个特定概念，针对目标是城乡二元经济社会结构现象的解决。城乡一体化的概念侧重于从制度意义上处理城乡关系，其主要目标和核心理念在于，在城乡并存、共同繁荣的条件下，缩小乃至消除城乡之间由制度差别而形成的差距［2］。

城市与乡村的发展以劳动力、物资、资金和信息等要素在两者间的流动与聚集为基础而紧密联系在一起。要素的流动与聚集又导致了城乡间生态环境的变化。城市的扩张，乡村地区成为城市发展中环境压力的承载地［3］。处在高度城市化阶段的生态文明，更加需要依赖体量和规模上远超过生产空间和生活空间的生态空间加以支撑，而乡村则是高度城市化阶段的生态文明赖以存在的重要空间［4］。

从生态环境的角度看，集聚不仅仅是单位面积上人口、产业、就业、居住等密度的加大，也是环境负荷和污染排放在单位空间上强度的增加；而扩散则是通过产业和人口的布局调整，降低单位面积上环境负荷和污染排放的强度，使经济发展与资源环境的承载力相适应。生态环境系统具有开放性的特点，城乡在自然生态景观上尽管差异明显，但都属于大的区域生态系统。因此，城乡环保一体化既是城乡生态系统有机体系的空间体现，也是城乡一体化的主要内容和主要目标。这里的城乡环保一体化，主要是从研究和实践层面为认识、分析和解决问题而提出的一个概念，并非为了人为分割城乡原有或本有的生态联系，而是从制度层面消除或缩小城乡之间的差距，实现城乡环境的公平和正义。

我国特定的社会经济二元结构既是一般意义上城乡分割的制度根源，也是城乡环保差距、不平等的根本缘由。西方环保主义起源于对工业和城市污染的认识和反思，我国的环保事业起步于借鉴和学习国外，加之环境污染和生态破坏问题首先或者比较大规模地发生于城市或工业，因此，我国的城乡环保的制度差距的历史缘由也由此形成。我国的环保起步于甚至现在也基本上是围绕着城市进行的，“重城市、轻农村”，“重工业、轻农业”的思想根深基固，致使我国城乡环保的差距巨大、后果严重。虽然环保的城市偏向主义正在发生改变，但二元结构的影响不可能在短期内消除。

二、城乡环保差距的重大挑战

（一）城乡环保差距的现实表现

1.在环保法律和政策上，城乡差别巨大。经过40多年的法治建设，我国的环保法治体系已经比较健全，但农村环保领域的立法尚有无法可依的空白之处。目前还没出台农村环境保护的专门性法律，呼吁多年的《土壤污染防治法（草案）》也才在2017年6月向社会征求意见。在农村环保的地方立法、标准体系等方面，都尚有巨大的改进空间。究其原因，我国环境立法中的“城市中心主义”直接导致农村环境立法供给严重不足［5］。在政策上，对城市和工业企业污染治理有许多优惠政策，如排污费返还，城市污水处理厂建设时征地低价，规模以上工业企业污染治理设施的贷款贴息等。但农村从财政渠道获得污染治理的资金渠道有限，也难以申请到用于专项治理的排污费［6］。

2.在治理投入上，农村环保严重不足。从工业污染治理项目、“三同时”项目和城市环境基础设施建设的投资额上看，《全国环境统计公报》的数据显示：2015年我国污染治理投资总额为8 806.3亿元，占当年GDP的1.3%，比2014年的1.51%有所下降。近年来，我国虽然加大了对农村环保的投资力度，但大多仍然还是在还环保投入欠缺尤其是针对农村环保的历史旧账。“十二五”时期，中央财政支出专项资金275亿元，在23个省份进行农村环境连片整治示范。2014年全国尽管有25万个行政村开展了村庄整治，但占全国行政村的比例也只有45.7%而已。

3.在环境基础设施建设上，农村严重缺乏。在环境基础设施建设上，我国城乡之间差距还是同样明显。2015年，城市生活垃圾无害化处理率平均达到94.1%，上海、江苏、山东已达100%。全国城市污水处理率91.9%，其中污水处理厂集中处理率87.97%。与此同时，《城乡建设统计公报》数据显示：同年末，全国65.6%的行政村有集中供水，但处理了生活污水的行政村仅占11.4%，处理了生活垃圾的行政村相对较好，但占比也只有62.2%。

4.在环境监测上，农村还在试点示范阶段。环境质量公报制度是依赖于环境监测体系的。目前，我国已建立了以城市为中心，涵盖大气、水、声等环境要素在内的、以地面监测和卫星监测为一体的环境监测网络体系，如针对338个地级及以上城市的环境空气质量监测等。但是，目前我国农村环境监测尚没全面覆盖。根据《全国农村环境综合整治“十三五”规划》，2014年到2016年，全国合计监测村庄总数约为 1362个。这样的环境监测规模，对于幅员辽阔的农村而言显然太小，难以全面反映农村环境质量的状况。

5.在环境监管上，农村应对乏力。目前，我国县级以上环保部门的工作大都是针对城市的，绝大多数的环保机构也没有延伸到乡镇和村，致使农村环保监管不力。《全国环境统计公报》的数据显示：2015 年，在全国环保系统机构总数中，国家级、省级、地市级、县级和乡镇环保机构占比分别为0.30%、2.69%、15.66%、61.80%、19.55%。《城乡建设统计公报》数据显示：2968个乡镇环保机构，只占全国乡镇总数的10%，约90%的乡镇缺乏专职负责环保职责的机构。

（二）城乡环保分割造成的恶果

正是由于城乡环保方面的巨大差距，导致我国农村环境问题日益严重。然而，农村环境问题主要体现为农业和农村的非点源污染或者说是面源污染，其不同于城市和工业的点源污染，具有如下的特征：原因的复杂性、来源的广泛性、时空的分散性和治理的困难性等［7］。环境问题是二元结构导致的结果，不应视为二元结构本身。城乡环保的制度差距造成了一系列的恶果，不仅仅导致表面上的农村环境问题日益严重，也造成食品安全问题突出、威胁农民健康、影响农村持续发展等。因此，要改变农村环境不断恶化的趋势，就必须缩小城乡差距，提高农民收入，进而从制度上去改变环境问题产生的根源。

三、农村环保走向城乡一体化的应对之策

（一）科学认识城乡环保差距

城乡二元结构产生了“三农”问题和环境污染问题，两者都是在发展过程中付出的代价，但站在现在的角度看，也因此支撑了国家整体的经济增长，为后来对农民反哺和环境补偿积累了雄厚的经济基础。无疑，城市是污染负荷的最大贡献者，环境治理路径设计就是城市偏向型的。但是，将其视为合理并放任长此下去就必然引发城乡生态失调的严重后果。城乡环保的不平衡也具有不同于其他城乡差距的特性，如与我国特有的土地集体制度没有直接的联系。同时，城乡环保差距在我国不同发展水平的省份上，也呈现较大的区域差异，社会经济发展水平较低的中西部地区和省份，要比社会经济发展水平较高的东部地区和省份的环保差距更大。

（二）城乡环保一体化的目标和内容

在特定历史条件下形成的城乡二元体制机制，造成了城乡环保多方面的巨大差距。因此，城乡环保一体化的主题就是通过城乡发展一体化机制体制和生态环保领域的深入改革，破解城乡二元结构的困境。可喜的是，十八大以来，我国全面深化改革工作深入推进，这方面的制度正在不断重构。而城乡环保一体化的制度建构，需要树立理性、人本、自由等理念，通过消除对农民的制度性歧视、健全完善农民权利实现的保障机制和建立适应农村环保要求的环境法制来实现［8］。

城乡环保一体化就是通过城乡生态环保规划、环境基础设施建设和公共服务供给等多方面的一体化，推动城、乡生态环境问题的协同治理，促进城乡环境的公平。需要注意的是，城乡环境一体化不是一样化，也不可能一样化，因此需要根据我国社会经济发展阶段的实际，制定差异化的城乡环保指标的目标。

1.城乡生态环保规划。一是健全城乡生态环保总体规划体系。形成“发展、建设、国土、环保”系统融合而成的、具有高度综合性、融合性、法制性和约束性的城乡总体规划体系［9］。二是推进城乡生态环境一体化规划。主要从城乡空间利用、城乡生态工程等方面展开各项规划设计内容［10］。三是做好各类规划的衔接。包括生态保护和污染防治的城乡生态环境保护规划，要与区域的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等其他规划相衔接，以保证各类规划的协调性。

2.环境基础设施建设。一是统筹城乡环境基础设施。各级政府切实按照2015年新“环境保护法”的要求，统筹城乡污水处理、固体废物的收运和处置等设施，以及危险废物处置等环境保护公共设施，并通过督查以保障各类设施发挥效应。二是确保污染治理能力。加大投资和建设力度，每个县至少具备垃圾处理和污水治理的能力，提高区域环境监测的评估水平。三是城镇环境治理设施和服务向农村延伸。推进城乡污水处理，垃圾回收、处理和处置设施的统一规划、建设和管理工作，有步骤地实现农村环境问题治理的全覆盖。

3.公共环境服务供给。一是深入推进城乡环保制度改革。稳步扩大跨地区环保机构试点、省以下环境监测监察执法垂直管理试点，加强对地方政府环保履责情况的监查。二是各级政府统筹推进区域和城乡环境基本公共服务的均等化。市级政府强化统筹和综合管理职责，区县政府负责执行落实，县乡级政府提高农村环保公共服务水平，推动农村环境综合整治。三是建立和创新环境治理新模式。构建区域流域联防联控和城乡协同治理的新机制，健全可以严格监管所有污染物排放的制度体系。

（三）农村环境治理的着力点

针对我国农村环保的薄弱局面，以城乡环保一体化为导向，努力缩小城乡环保的差距，因此，农村环境治理的着力点主要有：

1.加强法治建设，完善农村环保政策体系。克服环境立法中的“城市中心主义”的影响，弥补农村环保法治和政策领域的空白点。研究制定国家层面《农村环境保护法》的必要性和可行性，鼓励地方层面先行制定农村环保的地方性法规，修订和完善畜禽养殖污染防治等方面的技术标准。实施和城市和工业一样的污染治理优惠政策。

2.拓展投入渠道，构建农村环保筹资机制。以各类生态环境建设项目和工程为载体，开展合同环境服务，以PPP模式推进农村环境治理设施的建设，形成政府、企业和社会三方投资农村环保的长效机制［11］。形成工业反哺农业、城市支持农村的体制机制和政策体系。建立生态受益区补偿生态屏障区、市场化化和多元化的生态补偿机制。

3.着眼能力建设，覆盖农村环境监管空白。不断加强包括宣传、监测、监察等在内的基础环境基本能力建设，当前的重点是环境监督管理要从县向乡（镇）、村下移延伸，在有条件和农村环境需求大的地区，要建立乡村环保机构；在不具备条件和企业布局在乡村较少的地区，要在现有的县级环保机构中设立农村监管的相关科室；这两种情形都通过人员专职或兼职的方式负起农村环境监管的职责来，尤其是经济欠发达的中西部地区，建立针对农村环保监管机构的任务更为迫切。逐步扩大农村环境监测试点的范围，优化监测方案，扩大环境监测范围，全面反映环境质量。加大环境执法力度，提高监察执法能力。坚决阻止工业和城市污染向农村转移，改善农村环境质量。

总之，城乡生态环保一体化格局形成的标志，是生态环保制度体系设计的全面实现以及针对城乡的全域覆盖，而城乡生态环保一体化实现的标志，则是城乡生态环保多方面差距的逐步消除或不断缩小。当前的农村环境保护，重点是努力弥补历史的欠账，夯实环境基础设施、环境监管和环境监测等方面的基础。长远而言，农村环境问题的根本解决，有赖于我国整体城乡融合发展机制和体制的完善，尤其是生态环保城乡一体化的进程。