促进农村经济合作组织积极参与农村生态建设的财政政策探究*

◎郭文力 张 旭

党的十九大提出以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个重要方面为主要内容的乡村振兴战略。其中“生态宜居”建设作为乡村振兴战略的重要内容，客观上要求必须加强农村的生态治理和保护，生态农业的建设与发展，生态环境的监管与维护。而要把这些农村生态建设内容落在实处，取得效益，首先要明确的是农村生态建设的经营建设主体，农村生态建设的政策扶持对象是谁等问题。纵观近些年农村经济组织的发展趋势，结合农村生态建设的内容特点，我们认为，农民合作社作为新型农业经济组织不仅在现代农业建设中有着重要作用，而且也将会在以农业生态文明建设中发挥其重要的建设和保障主体的作用。

一、当前农村生态建设中的问题

近年来，无论是国家还是地方政府都加大了农村生态建设的力度，出台了一系列关于加强农村生态建设的政策文件，投入了大量的资金，配备了一些农村生态建设的设施与设备，使农村生态建设取得了很大的进展。但由于建设责任主体不明确，不落实，存在缺位、越位、不到位的情况，使一些深层次和持续性问题并未得到真正的解决，农村生态建设依然任重道远。

（一）建设主体混乱、缺位，制约着农村生态建设的长远发展

农村的生态建设是一个系统化、长期化的工程，短时间内不可能一蹴而就。因此，培育一个扎根农村、农业，致力于长期从事农业生态生产和农村生态治理的农村生态建设主体，对于从根本上解决农村生态建设问题，建设美丽乡村是极为重要和必须的。而就当前农村生态建设的现状来看，建设主体的缺位、不落实，是制约着农村生态建设持续良性发展的关键。目前，在农村生态建设方面，我们普遍采取的是政府主导，统筹社会各方面齐抓共管的建设模式。在这种多头主体共存的情况下，农村生态建设表面上看搞得轰轰烈烈，实际上是雷声大，雨点小。政府部门热衷于定规划、发文件，相关职能部门仅仅到农村露个脸，发发议论吃顿饭，社会各界关键节点凑凑热闹，至于具体事情由谁干，怎么干，便没了下文。由此导致农村生态建设的基本状况就是：指手划脚的多，真抓实干的少；观敌料阵的多，冲锋陷阵的少；摇旗呐喊的多，攻坚克难的少；锦上添花的多，雪中送炭的少。建设主体的名誉化直接导致农村生态建设责任落实的虚化和实际建设责任主体的缺位。多头负责，谁都不负责，成绩面前，个个争先，有了问题互相推诿，五龙治水，年年发洪水。因此，从农村生态建设的实际情况出发，科学地确认农村生态建设的建设主体，明确其责、权、利权益是保障农村生态建设顺利进行的基础。

（二）管理主体越位制约着农村生态建设的良性发展

农村生态建设离不开政府的管理与指导，政府作为农村生态建设的管理主体其主要责任是管理和提供公共产品，通过制度建设，政策法规的实施来协调各方面利益，从宏观上组织指导农村生态环境，而不是直接插手农村生态建设的利益分配和资源配置。因为，农村的生态建设从根本上讲是农村、农民自己的事，要靠农民和农村基层组织自己来做，不能由政府代包。但在目前的农村生态建设的实践中，由于政府长期形成的自我扩张的内在冲动，习惯性的经常强行越位干预、主导农村生态建设的具体工作，从农村生态建设规划，到资金筹措和项目实施，都是政府一手包办，从而形成了政府干，百姓看，政府热情高涨，农民冷眼旁观，最终在农民心中形成了农村生态建设就是政府的事，所有的问题都应由政府来解决的依赖观念。农民和农村经济组织介入和参与农村生态建设的积极性不高，影响了农村生态建设的有效性和持续性。

（三）保障主体缺位制约着农村生态建设持续的发展

农村生态建设的长期性、复杂性不仅要求管理主体应具有高瞻远瞩的宏观把控能力，建设主体的持之以恒的执行能力，还要求完善农村生态建设的治理的保障支撑能力，明确保障主体的责任。当前，农村生态建设中的保障机制能力差，保障主体缺位，是影响农村生态建设顺利发展的重要因素。特别是，近年来，随着国家推行农村环境连片整治，国家和地方政府投入了大量的资金，陆续在部分农村建设和配备了一些农村生态治理设施，力图改善农村的生态环境。但是，这些设施谁来管，如何维护则不明确。正是由于这种保障主体的缺位状况，缺乏有力的运营和管护主体，从而导致农村生态治理既没有明确的运营维护机构，也缺乏管理维护经费，相当多的设备和设施被闲置与浪费。同时，农村生态建设的生态补偿机制的执行主体不明确，机制不健全，科学有效的农村生态治理评估和监督机制尚未形成，农村生态治理的奖惩制度有待完善等农村生态建设保障机制的缺位，制约着农村生态建设的发展。因此，在农村生态建设中杜绝政府越位，明确和培育建设主体，完善保障主体的能力，是推动农村生态建设稳定、持续发展的必然选择。

二、农村经济组织在农村生态建设中的地位与作用

农村的生态建设问题不仅仅是个环境治理的事情，它实际上是涉及到美丽乡村建设，农业产业升级，农民文明观念更新的系统工程。解决这些问题仅靠政府的蜻蜓点水式的指导和社会组织锦上添花式的服务是远远不够的。农村、农业和农民的事必须由农民和农业经济合作组织自己来解决。因此，农村生态建设过程中，要充分发挥农民特别是农村经济合作组织的作用，让农村经济合作组织承担起农村生态建设的主体责任，为农村生态建设的顺利发展提供可靠、持续、有力的建设主体和微观保障。

（一）农村经济合作组织是生态农业的建设主体

随着新一轮农业产业升级和农业共给侧改革的深入发展，通过推广生态高效农业，实现农业产业升级，提高农产品的市场竞争力，增加农民收益，满足人民群众对粮食安全的市场需求，是当前农业共给侧改革的重要内容。而农村经济合作组织作为农民为提升农业生产的规模化水平，增强农产品的市场竞争力而组建的农业生产集体，从农业生产的产业升级的发展趋势出发，其本质上具有发展生态农业，通过生态、有机农产品的生产、销售，提高农产品的市场竞争力，增加社员收益的理性冲动。因此，自觉地参与生态农业建设，积极组织集体成员从事生态农业生产，发展生态产业，已经成为众多农村经济合作组织的重要选择。农村经济合作组织不仅是农业规模化生产的经营主体，同时也是生态农业的建设主体。国家的美丽乡村建设愿景，地方政府的生态农业发展规划，只有通过农村经济合作组织这一建设主体的具体实施，才能落到实处。因此，围绕生态农业建设的发展大计，积极培育、支持农村经济合作组织从事生态农业生产，充分发挥农村经济合作组织在农村生态建设中的建设主体作用，利用农村经济合作组织在农业生产中的产业化、规模化、集约化、标准化、科学化的优势，大力发展生态农业，促进农村生态建设的顺利发展。

（二）农村经济合作组织是农民生态文明观的培育主体

推进农村生态建设离不开农民的积极参与。要让农民不是被动地进入到农村生态建设中去，而是主动参与到农村生态建设中去，农民的生态文明观的培育和养成是至关重要的。而要让生态文明观深入农民心中，调动他们参与生态文明建设的积极性，仅靠政府文件和广播、电视、报纸、网络等媒体的外在宣传是远远不够的。只有把生态文明建设贯穿到农民日常的生产生活之中，演变成为他们内在的生产生活方式，才能使农民养成良好的生态文明观念和生态文明习惯。在这方面，农村经济合作组织可以利用发展生态农业的便利，成为农村生态文明观的培育主体。一方面它可以要求组织内成员按照生态农业的要求和操作规范进行农业生产，在组织内部培育生态文明理念。另一方面，农村经济合作组织通过生态产业发展所形成的示范效应，影响本村和周边的农民逐渐地接受生态农业的生产方式和生态文明的生活方式。在这一意义上，农村经济合作组织不仅能为农村生态建设提供物质技术要件，而且也能提供生态文明的精神要件。

（三）农村经济合作组织是农村生态环境的建设主体

农村生态建设是一项涉及面广，持续时间长，见效慢的工程。其既有农药、化肥过度使用导致的土地污染问题，也有农业生产、生活垃圾随意排放导致的村庄环境污染问题，还有天灾人祸引发的水土流失，植被破坏问题。这些问题，政府想管但因涉及面广，财力、物力有限，短时间内难以迅速解决。农民个人因能力有限，很难承担如此艰巨的工程。农村经济合作组织，则可以利用自己的组织化 、规模化优势，组织农民有效地参与农村生态环境治理工程。在农业生产中，利用其发展生态产业和规模化优势，合理施肥，科学用药，解决土地污染问题；可以通过集体的力量对荒山、慌水进行连片开发，打 造绿水青山；可以通过承包农业生产、生活垃圾的集中治理，缓解村屯污染问题。总之，农村经济合作组织作为农村生态建设的主体，其在增强农民参与农村生态建设的组织化水平，提高农村生态治理的效益发挥着十分重要的作用。

三、支持农村经济组织参与农村生态建设的财税政策的对策

鉴于农村经济合作组织在农村生态建设中的重要作用，如何通过财政共给侧改革支持和扶持农村经济合作组织的发展，促进农村生态建设的长足进步，推动美丽乡村建设，应是当前政府必须考虑的问题。

（一）整合涉农财政补贴，重点扶持农村经济合作组织发展生态产业

目前，国家和地方政府对农村经济合作组织的财政补贴虽然逐年增加，但由于政出多门，大钱散用，总体效益不佳，对于促进农村经济合作组织发展生态产业，实现产业升级效果不大。为此，应改变涉农财政补贴方式，统筹使用财政资源，加强农村生态建设方面的财政资助。一是设立农村生态建设专项资金，对于从事生态产业开发、有机农业生产、农村荒山、慌水、慌滩治理等农村生态建设和治理的农村经济合作组织给予专项重点支持；二是对于农村经济合作组织与农业科研机构和高校联合从事的有机农业、生态农业的科研开发和实验项目，按科研立项给与专项科研资助；三是对于从事生态农业生产的农村经济合作组织给与财政直接补贴。这方面可以借鉴国外相关国家经验，如丹麦为推进农业可持续发展，对农合组织提供了一系列国家直接补贴政策，如对于有机农业生产经营的农业合作组织给与高达20%-70%的产值补贴，对于有利于生态治理的农业合作组织的项目，如建沼气工厂等给予20%的设备补贴和其它价格补贴。鉴于中国与丹麦的国家规模和国情差异，我国可实行以国家、省、市、县按比例分摊财政直补的方式。为避免地方政府的雁过拔毛行为，财政直补应采取设立专项账户，实行闭合管理的形式，保障资金足额发放到农村经济合作组织手中。

（二）落实农业税收优惠制度，切实减免生态型农村经济合作组织的税负

早在2008年国家财政部、国家税务总局联合颁发了《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》，明确了给予农民专业合作社的一系列税收优惠政策。目前对于农村经济合作组织来说，最需要的是把这些税收优惠落到实处，切实减轻农村经济合作组织的税务负担。一是推进免税认证制度的落实，对于符合免税条件的农村经济合作组织，特别是从事生态农业和生态环境治理的农村经济合作组织，及时颁发免税认证；二是针对不同性质的农村经济合作组织采取细化、区别对待的税收政策。对于主要从事生态农业产业生产、开发的农村经济合作组织和进行农村生态环境治理的公益性农村经济合作组织实施税收减免和优惠；三是进一步扩大免税范围，减轻农民和农村经济合作组织的税负。从国际经验来看，扩大涉农的税收减免是普遍的做法。从现阶段我国农业发展水平和状况来看，进一步扩大包括营业税、增值税在内的对农村经济合作组织的税收减免，对于推动我国农业的持续发展是十分必要的。

（三）加大政府购买社会服务力度，引导农村经济合作组织积极参与农村生态环境治理

农村生态建设点多、面广、线长，往往形成政府顾不过来，个人又做不好的状况。未解决这一问题，一是通过政府购买社会服务的方式，引导农村经济合作组织积极参与农村生态建设。对于适合市场化运作的农村生态建设项目，按照公开、公正 、透明的原则，择优选择符合条件的农村经济合作组织，通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，提高农村生态建设的效率；二是涉及农村生态建设的政府采购向农村经济合作组织倾斜，提高农村经济合作组织参与农村生态建设的积极性。《农业合作社法》中明确规定“政府涉农的相关建设可以交给有条件的农村经济合作组织来做”，这就从法律、政策上明确了农村经济合作组织在政府涉农采购上的优先地位。为此，在农村生态建设方面的政府采购中，可以把诸如，农村河道治理，乡村绿化、生态园区建设等建设项目，交由符合条件的农村经济合作组织去做；三是政府投资，农村经济合作组织代为管理。鉴于政府人力紧张，难以顾及农村日常生态管理的状况，对于那些由政府直接投资建设的，如农田水利设施，绿化防护林带，排污设施等农村生态建设设施可以委托有经验的农村经济合作组织进行管理和维护，以提高其使用效率 和使用寿命。

总之，农村生态建设的主体是农民和农村经济合作组织，因为，只有农民和成长于农村的农村经济合作组织才最了解农村的实际情况，对农村生态建设最有发言权，在农村生态建设方面能做出最为正确和切合实际的选择。只有激发出农民和农村经济合作组织建设生态农业的积极性，农村的生态建设和可持续发展才能取得预期的效果。