西部农村生态资源及环境保护制度构建*

◎李新仓 刘怡文

建设美丽乡村需要高度重视农村生态资源保护问题。农村生态资源保护有助于推进美丽中国建设。党的十六大指出，要重点抓好生态环境建设，为国家资源开发和保护指明了方向。党的十七大提出了建设生态文明的新理念。党的十九大提出乡村振兴战略。农村生态资源及环境保护对发展农业现代化具有重要的现实意义。为推进美丽乡村建设，针对农村生态脆弱问题，立足于可持续发展观的基本要求，从法律角度提出促进和保护农村生态资源的开发和生态环境平衡的法律制度构建模式。

一、农村生态资源及环境保护功能

（一）保护西部农村生态资源及环境是推进美丽乡村建设的重要保障

良好的生态资源及环境是促进西部农村持续性发展的基础。西部地区经济发展滞后，却拥有丰富的资源，保护西部农村生态资源对西部经济发展发挥重要功能：一是，丰富的自然资源为西部农村发展提供了得天独厚的自然条件。西部地域辽阔，占全国国土面积的71.4%，拥有可开发的农地5.9亿万亩，占全国后备土地的50%以上。二是，西部农村气候条件较差，以干旱气候为主，生态环境脆弱。再加上西部开发中人为对自然环境的破坏，导致西部生态环境趋于恶化。因此，如何改善西部农村生态资源环境，改善和提升农业生态环境成为推进西部城乡协调发展的重要保障。

（二）法律手段是西部农村生态资源保护最有力的手段

法律手段是保护农村生态资源可持续发展的最有力的手段。农村生态资源及环境保护的实质是综合运用多种手段对生态资源及环境进行综合管理，其中法律手段是保护西部农村生态资源最有力的手段。西部农村生态资源保护手段具有多样化，包括经济手段、法律手段和必要的行政手段，但法律手段是治理污染、保护环境的最根本手段。法律具有强制性特征，西部农村生态资源基环境的保护要依靠法律手段，国家通过制定法律，把有关生态资源和环境保护的方针、原则、制度等内容写进法律，要求人们普遍遵守，增强政府履行对生态资源和环境保护的职责，实现政府行为的规范化管理，防止政府破坏生态资源环境，同时对农村生态资源的破坏者及环境问题的违法者给予法律惩罚。

二、农村生态资源及环境现状与存在问题

（一）西部农村生态资源及环境现状

西部地区自然资源丰富。然而在西部开发中，农村生态资源也遭到严重破坏，自然环境恶化，成为制约西部地区经济发展瓶颈，主要体现在如下方面：（1）水资源匮乏，荒漠化程度加剧。西部是我国河流的主要发源地，但是随着西部开发战略的实施，西部地区水资源匮乏，断流严重，水流急剧减少，致使西部农业生产遭受严重损失，生态平衡遭到严重破坏，产生严重的生态危机。（2）滥砍滥伐，水土流失严重。在西部开发过程中，过渡性滥砍、滥伐、滥牧、滥采，生态平衡遭到破坏，造成土地贫瘠，水土流失严重。根据调研发现，西部青海水土流失严重，其水土流失面积达总面积46%。水土流失为当地经济发展和生态环境带来了巨大障碍，严重限制当地农村经济发展，成为限制西部农村经济发展的瓶颈。（3）风沙灾害频繁，水污染加剧。西部地区中半干旱地区占60%，是生态环境最脆弱的地区，气候干燥，容易形成沙尘暴，致使西部地区风沙灾害频繁，土地资源贫瘠，加剧水污染严重性。水污染造成土地板结和盐碱化，耕地贫瘠，农业失去了生态屏障，制约了西部农村经济发展的速度和方向。

（二）西部农村生态资源及环境保护存在问题

美丽乡村建设中，农村生态资源和环境问题日益严峻，制约着农村经济快速发展，法律在保护农村生态资源及环境可持续发展方面具有局限性，主要表现在：（1）农村生态环境立法不完善，部门之间缺乏协调性。我国自然资源及环境保护法律体系不健全，农村生态环境立法不成体系。一是，自然资源保护的单行法与《环境保护法》不协调，特别是缺乏对农村生态资源及环境保护的专门性法律。二是，忽视了公民的环境权。公民的环境权因缺乏直接的法律依据无法真正得到实现，再加上缺失环境公益诉讼制度，农民也无法参与农村生态资源及环境问题保护。（2）农民环境保护法律意识淡薄。在客观上，农民普遍认为环境资源保护是政府的职责，形成了重眼前经济效益而忽视了长期生态资源环境效益，不能正确地处理经济发展与环境保护之间的关系。环境监督管理混乱，环境执法部门执法不力。部门之间权责不清，环保部门及其他具有环境行政管理权的部门之间互相扯皮，互相推诿责任，限制农村地区环境保护部门工作正常开展。（3）尚未建立生态资源补偿机制。我国尚未建立生态补偿机制，造成农村大量生态资产“蒸发性”流失，破坏了农村生态资源环境及其主体经济利益，因此迅速建立生态补偿机制对农村生态环境保护，推进农村经济发展具有战略意义。

三、西部农村生态资源及环境保护法律制度构建

（一）完善生态环境与自然资源立法

完善的法律体系是农村生态资源持续发展的保障。（1）完善《环境保护法》。《环境保护法》属于基本法性质。构建农村生态资源及环境保护制度，就必须确立生态资源及环境保护的基本法地位。（2）制定《环境保护机构执法程序法》，以法律形式确定农村生态资源及环境保护部门的执法权力及程序，加大对农村生态环境及资源保护的执法力度。（3）针对农村特有的生态环境和开发中的环境保护，制定农村环境基本法性质的法律《农村环境政策法》。（4）根据农村生态资源的独特性，制定《农村生态资源保护法》和《农村生态环境保护法》等法律法规，强化对农村生态资源和环境的专门性及综合性保护。

（二）建立环境保护目标责任制度

环境保护目标责任制度是我国环境体系的重要制度。（1）制定环境保护目标责任制度。制定并执行环境保护目标责任制度，强化政府生态保护职责，将农村生态资源及环境保护纳入领导干部政绩考核体系；（2）完善农村生态保护监督检查和管理制度，建立政府及有关部门环境保护行政执法责任制，增强其依法行政的自觉性，强化农村生态及环境资源保护法律的执行；（3）规范农村环境执法资格，健全环境管理机构。建立农村环境执法培训和考核机制，建立县乡级环境管理机构，提高农村环境管理工作的成效，强化农村环境资源保护的执行力，提高生态系统服务功能。

（三）建立完善的自然资源宏观调控法律制度

农村生态资源保护对国家生态文明建设具有推进作用。自然资源宏观调控制度的完善有利于发挥自然资源的整体效用，促进自然资源在地区之间平衡，促进地区之间均衡发展。（1）完善自然资源规划制度。将农村生态环境保护纳入自然资源规划中，加强自然资源规划的科学性和法定程序性，强化自然资源规划的硬约束；（2）建立资源生态规划制度。在资源规划中，要体现农村生态目标的要求，将保护农村生态和环境作为资源规划工作的重要任务，在生态规划决策和制定中最大限度地控制对农村生态资源造成破坏；（3）建立农村生态资源保护制度。加强对农村特殊自然生态价值、特别经济和社会价值的资源保护；（4）完善资源税费制度。调节资源供给，调整资源投资结构，从总体上控制农村生态资源开发利用的规模和速度。

（四）建立完善的生态补偿制度，确保农村生态系统整体性

生态补偿制度是指自然资源所有权人或对生态保护付出代价者为了防止生态环境破坏而支付相应费用的新型环境管理制度。［7］生态补偿机制是农村生态文明建设的重要制度保障。农村生态环境一旦破坏，可能永远不能复原。建立生态补偿制度：（1）明确生态补偿适用的范围、补偿主体等。明确的生态补偿适用范围有利于补偿主体正确履行其责任。（2）建立生态补偿标准。合理的生态补偿标准有利于避免生态补偿纠纷。损害农村生态环境的因素具有多元性，农村生态补偿标准的建立要根据农村特点，综合考虑农村生态环境受损因素，制定农村生态补偿标准；（3）探索农村多元化生态补偿方式。建立农村多元化生态补偿方式，可以以政府财政转移支付为主，辅之以货币补偿等生态补偿方式。

（五）建立生态环境保护的公众参与制度

公众参与是指公众根据法律法规的规定行使知情权，平等参与环境利益的活动。环境保护公众参与制度是公众参与环境权益，克服和弥补市场和政府调节在环保保护领域的缺陷，促使公民环境权益的实现。在国外，例如俄国、德国、日本等国，公众的环境知情权具有充分的法律保障，因此，有必要通过借鉴，建立农村生态环境公众参与制度：（1）制定公众参与制度。公众参与是民主的具体体现，确立公民环境权的法律地位，提高公民参与意识。生态资源受损，通过建立环境公益诉讼制度，赋予公民环境权，保护农村生态资源及环境。（2）制定公众参与的奖励制度。通过制定奖励制度，提高公众参与生态环境保护的积极性。（3）提高公众参与环保意识，授予公众对环境违法行为的监督权。通过公众对环境违法行为的查处，保障公众环境知情权及参与权的实现。