国内耕地休耕试点主要做法、问题与对策研究

杨文杰，巩前文

（1. 北京林业大学人文社会科学学院，北京 100083；2. 北京林业大学绿色发展与中国农村土地问题研究中心，北京 100083）

耕地是粮食安全的基本保障，然而我国部分耕地正面临开发利用强度过大、地力严重透支、地下水严重超采、土壤污染加重、生态严重退化等问题，对粮食安全与生态环境构成极大威胁，这就要求我国必须加快推进耕地的治理修复工作。同时，到2015年我国粮食生产实现“十二连增”，粮食产量、库存和进口都创历史新高，我国实行的粮食托市收购制度正面临国内外双重挤压下的粮价“倒挂”、仓储量不断攀升问题，国家财政压力逐年增加。我国粮食产业的深层次矛盾已从总量供给不足转变为阶段性的粮食供给过剩与不足共存的结构性矛盾[1]，但这也为我国实施轮作休耕试点提供了良好的契机。2015年十八届五中全会中，首次提出“休耕”举措。2016年在中央全面深化改革领导小组第二十四次会议上审议通过了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》（以下简称“《试点方案》”）。随后农业部等10部门联合印发《试点方案》通知，方案中明确规划试点休耕7.73万hm2。农业部在充分肯定轮作休耕的必要性和试点区域取得成效的基础上，指出2017年将试点区域休耕面积扩大到13.33 万hm2。十九大报告中再次提出扩大轮作休耕试点，健全耕地休养生息制度。休耕是实施“藏粮于地，藏粮于技”的战略布局，对保障我国粮食安全和农业绿色转型具有深远意义。

无论是退耕还林（草）工程、耕地保护还是当前休耕试点政策实施，农户都是政策落实的主要参与者及关键利益群体。已有研究认为农户的可持续生计既会影响退耕还林政策效果和可持续性[2]，又是影响农户再参与意愿的关键因素[3]。如何解决农户的持续性生计问题成为制定合理耕地补偿政策的新视角。基于当前耕地保护的粮食安全目标与机会成本，应构建省际、县（市）际和区域内农户补偿3个层次为一体的耕地保护补偿机制[4]。而不同利益主体之间、监管成本和交易成本、社会目标与生态目标等权衡关系是目前困扰生态补偿实施的重要因素[5]。虽然生态补偿的设计并非以减贫为目标[6]，但就目前生态保护的重点区域及休耕试点区域来看，大多为经济较落后地区，在制定补偿制度时应将生态保护与反贫困双重目标兼容[7]。有研究发现退耕还林补助减贫效果明显[8]，但减贫却并非退耕还林的目标，应合理分配补偿资金的支出结构。课题组实地走访甘肃会宁县大墩村时发现，当地政府在落实休耕政策时，提出发展当地生态旅游带动经济发展实现农户脱贫的设想，并积极拉动商业投资，但以旅游观赏区划定休耕面积的方法显然是不符合休耕目标的。国内关于休耕的研究，主要集中在国外经验梳理和借鉴，我国还需要基于耕地细碎化和小农经济的国情设计一套运行和监督成本低的休耕制度体系[9]。鲜有文献针对试点区域的做法和问题的深入分析，而对这些方面的研究，有助于为休耕试点的有序推进、进一步实现休耕试点的常态化制度化提供理论基础和决策参考。因此，本文尝试通过归类实地调研休耕试点区域的主要做法，深入分析试点区域实践中存在的关键问题，提出推进休耕试点持续开展的若干对策建议。

1 休耕试点区域主要做法

《试点方案》中将休耕试点划分为4大区域共5个省份：地下水漏斗区（河北）、重金属污染区（湖南）、西南石漠化区（贵州、云南）、西北生态严重退化区（甘肃），各省又将休耕规划任务分配到县乡村（表1），在休耕参与主体、实施技术路径、休耕补偿机制等方面逐步探索出了具有区域特色的休耕治理方法，为未来休耕制度的推广总结较多经验。

表1 试点区域休耕任务分布Table 1 Distribution of fallow tasks in pilot areas

1.1 休耕实施参与主体

从休耕试点区域的实际情况来看，土地流转程度不高，农地的承包权与经营权还未分离，依然归属于农户。因而，休耕首要考虑的是农户的参与意愿，如何保障农户权益并补偿利益损失成为休耕的难点。单个农户拥有的分散化耕地，不论是从耕地修复的技术实施层面还是效果监测都难以达到连片管理的规模效益。政府承担了主导整个休耕环节的重任，并将休耕的技术服务转移给第三方，引入农民社会组织或专业公司。目前在试点区域形成了3种主要形式。

1.1.1 农户+村委会+新型农业经营主体 在严重干旱缺水的河北黑龙港，因连年过度超采地下水，导致耕地地面下沉、出现裂缝和塌陷等后果，形成7个1 000 km2的地下水漏斗区。2014年《河北省地下水超采综合治理试点调整种植模式和农艺节水相关项目实施方案》正式部署，当地启动调整种植模式（季节性休耕）项目，任务具体到农户和新型农业经营主体（家庭农场、合作社、农业企业），节水效果显著，农户积极性高，为后期休耕试点工作积累了丰富经验。2016年国家将河北黑龙港列为休耕重点，计划休耕6.67万hm2，是休耕面积最多的区域。

河北省将休耕任务规划到55个县，多数地区的参与主体按“农户+村委会+新型农业经营主体”模式参与休耕（图1），如衡水市采取由县级政府牵头，统计休耕片区实际土地面积，宣传休耕政策，举办培训班等，以行政村、家庭农场和农民合作社为单元，由乡镇政府、村委会和农户3方共同签订休耕协议，实行责任到户的季节性休耕计划。在河北沧州市，参加试点的农户、家庭农场和农民合作组织等需要按照休耕申报程序与村委会签订休耕协议，同时根据具体的试点方案层层签订责任书。这些地区的农户和新型农业经营主体只需与村委会签订休耕协议，经营权不发生转让，养护工作需耕地经营者承担。

图1 农户+村委会+新型农业经营主体Fig. 1 Farmers + village committee + new agricultural management entities

1.1.2 农户+村委会+社会服务组织 休耕试点区域湖南省茶陵县、长沙县、湘乡市等实行整村整组休耕，采取了“农户自愿申请、村民小组汇总、村级统一申报、乡镇（街道）审核、县（市）农业与财政部门复核、县（市）人民政府审批”的程序来确定休耕耕地，借助当地村委会建立的群众基础来带动农户积极参与休耕并将责任逐层分解，休耕期间耕地的经营管理权归村委会统一行使，村委会负责组织当地农民成立服务队或根据实际情况引进社会化服务组织进行休耕管理工作。长沙县提出休耕申请的组需要满足80%以上耕地承包者或经营者自愿申请休耕，且所属的村委会同意作为休耕项目实施主体这两个基本条件。试点区域农户将经营权转让给村委会，再由村委会统一将经营权转让给社会服务组织，由社会服务组织承担耕地养护管理。此时便形成了以农户、村委会和社会组织为参与主体的形式（图2）。云南省石林县、砚山县同样将休耕实施主体落实到乡镇或村委会，参与主体的构成类似。

图2 农户+村委会+社会服务组织Fig. 2 Farmers + village committee + social service organizations

1.1.3 农户+县级政府+专业公司 贵州省选择将石漠化区及生态严重脆弱区作为实施重点区域，基本采用由区县级政府牵头与农户签订休耕协议，再由政府将休耕土地流转给专业公司承担休耕管理工作。如铜仁市万山区，由区级政府流转休耕地块面积341.39 hm2、转包耕地面积341.39 hm2，政府发布休耕管理招标公告，专业公司参与竞标，最终由黔东南州农喜发种业科技有限公司竞标实施，保障休耕试点项目顺利开展（图3）。西北生态严重退化区的试点区域甘肃，由县级政府深入农户签订休耕协议，政府举办耕地休耕技术专题培训班，重点培训种植大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，将休耕管理的具体操作工作逐步转移。同时引进投资企业，种植油料作物，增加农民收益。

1.2 休耕技术路径

图3 农户+县级政府+专业公司Fig. 3 Farmers + county-level government + professional firms

表2 休耕试点区域技术路径比较Table 2 Comparison of technical implementation paths of fallow pilot programs

我国耕地休耕制度还处于试点初期，实施技术路径因区域耕地状况差异采取了不同的休耕方式，但总体来看，还是以轮作、替代物种植和培肥为主（表2）。短期来看，这类方式在降低休耕带来的经济损失方面起到了一定的作用，但也说明我国所实施的还只是相对性休耕，需要在实践中逐步走“季休—年轮休—长休”的过程[10]，与美国、欧盟等发达国家的休耕技术路径和生态环保目标还有很大差距。

1.2.1 以节水为主，一季雨养、一季休耕 休耕并不是抛荒弃荒，休耕期间需要做好农田的基础设施建设及管理养护工作。河北省根据当地的实际地理环境，主要探索种植模式调整，实施季节性休耕，减少使用地下水灌溉。采取一季自然休耕，不种植“用水大户”小麦，改为种植绿肥作物；一季雨养种植，只种一年一熟、雨热同季的油料作物、玉米、杂粮杂豆等。以试点区域衡水为例，75%的降水集中在7—9月，而在小麦生长关键期12月份、1月份，月平均降水量都只有3 mm左右。小麦从播种到收获通常需要灌溉3～5次水，每季小麦灌溉用水量约为3 000 m3/hm2，小麦由于是旱季种植，成为当地农业用水的“吃水大户”。河北省农业厅的数据显示，在休耕小麦后，减少化肥使用390 kg/hm2（折纯）、农药7.5 kg/hm2，减轻了化学投入品对土壤的污染。休耕期种植二月兰等绿肥植物，增加了土地肥力的同时，避免了地表裸露引起沙尘天气问题。不种小麦可以将玉米的种植期提前，施用化肥量减少，玉米产量比休耕前增加一成以上，农户的休耕损失得到了一定程度的补偿。而在衡水市枣强县家庭农场尝试种植耐旱的苜蓿草，为养殖的牛羊提供饲料，牛羊粪又作为肥料回归耕地，达到了节水又养地的效果。衡水市还尝试推广“春季油葵+夏季早熟杂交谷子”等旱作种植模式，油葵花开后吸引众多观光游客，为当地发展休闲农业创造了一定的条件，农户要求参与休耕的意愿强烈。

1.2.2 以治理污染为主，边休耕边治理边培肥 湖南省长株潭试点区域属于重金属污染区，以治理土壤污染为核心，制定了3条治理路径：一是分类休耕，按土壤和稻谷中的重金属镉含量分为可达标生产区、管控专产区、作物替代种植区，休耕时间2～3年。可达标区为轻度污染区，采用“VIP技术”控制治理，即“低镉品种（Variety）+合理灌溉（Irrigation）+调节酸度（pH）”；管控专产区为中度污染区，需要严格监控监测农产品质量；作物替代种植区为重度污染区，改种棉花、蚕桑、麻类、花卉等非直接食用、非口粮的农作物。这种方式正是在2013年湘潭昭山示范区启动的“绿心土地大疗毒”工程中，实施分区治理取得良好实效的基础上提出的。二是边休耕边治理，休耕地统一实施施用石灰、深翻耕、种植绿肥、种植吸镉作物等重金属污染治理措施。三是加强耕地保护，休耕期间开展沟渠、田埂、机耕道等农田基础设施的维护、修整，保证休耕结束后能迅速恢复生产。

1.2.3 以保护生态为主，边休耕边培肥 在西南石漠化区及西北生态严重退化区，实行耕地休息保护与培肥地力结合模式，定点连休3年。以云南省砚山县为例，当地农技部门设计了4种休耕培肥模式，即“免耕净种绿肥，少耕肥豆轮作，免耕肥草间套种，免耕牧草过腹还田”，实现休耕不减收，培肥地力又促进畜牧业发展。贵州万山区原本就是石漠化严重区，耕地基本都属于贫瘠田。为了提高作物产量维持生存，不得不在山地里毁林开垦新田，导致水土流失、生态环境恶化等严重后果，最终陷入“越穷越垦，越垦越穷”的怪圈。休耕试点以来，砚山县选择25°以下坡耕地和瘠薄地的两季作物区，连续休耕3年。剩余劳动力外出务工或种林，适时根据当地的土壤环境种植箭舌豌豆、光叶苕子等豆科和绿肥植物，同时调整当地的农业产业结构，发展当地生态农业。而甘肃省主要存在水土流失、耕地开发强度过大、天然湿地被开垦破坏等生态问题，为防止水土流失，在靠天降雨耕地的会宁县，近几年政府用大型机械在山地开始建造梯田，但同时生土被翻上表面，而原本在表面的熟土却被埋入深处，导致此后的耕地地力严重不足，加上干旱降雨量少，粮食产量连续下降，单季小麦产量降到2 250 kg/hm2。借助休耕试点政策，甘肃省农技推广总站负责技术路径指导，在不同区域适时种植油菜、毛苕子和箭舌豌豆等绿肥植物，增强耕地地力。

1.3 休耕补偿机制

1.3.1 补偿标准与方式 休耕补偿以不影响农民收入为主要目标，是对休耕农户的原有种植作物收益和土地管护投入的必要补偿。试点区域的补偿标准与方式比较见表3。河北省实行季节性休耕，在非休耕期可以种植玉米等作物获得一定的收益，休耕期农户可以外出打工赚取收入。基于此，河北省采取对实施季节性休耕的农户、家庭农场、合作社等主体，统一实行补贴7 500元/(hm2.a)的标准，包含耕地参与项目损失和项目实施费用，休耕物资由政府统一采购，项目实施验收合格后，拨付补助。在种植大户居多、可实现规模化生产、降低整体成本的沧州市吴桥县，这样的补助暂时能保障当地农民收益，但对于黑龙港的其他地区，需要根据实际情况去调整补助方式与金额。

表3 休耕试点区域的补偿标准与方式比较Table 3 Comparison of compensation standards and methods of fallow pilot programs

湖南省因治理污染需要，将休耕补偿款19 500元/(hm2.a)分为休耕补贴和治理补贴两个部分。第一年由于只休耕晚稻，补偿标准为6 300元/(hm2.a)，第二年按10 500元/(hm2.a)补偿，对于参与休耕治理的农民服务队或专业公司，给予适当的现金补贴，补贴金额来源于国家休耕补贴和原有的污染治理项目。湖南省在2013年创先发行重金属污染治理专项债券，筹措到的部分资金用于土壤修复项目，可承担部分休耕耕地污染治理费用。

贵州省万山区将休耕补偿金额每亩1 000元按6∶3∶1的比例分配，60%直接补贴给租地农户，30%用于绿肥种植及管护，10%用于试验示范展示。在六盘水六枝特区则按休耕直补7 500元/(hm2.a)，耕地管护补助按实际参加劳作人员分配，目前是70元 /(人 .d)。

云南省按先建后补和实施完成考核分别补助6 000元/(hm2.a)和9 000元/(hm2.a)。甘肃将休耕补偿金12 000元/(hm2.a)分为给农户的基本收益补助和给合作社的管护补助。所有休耕区域的休耕专用物资如绿肥种子等由政府统一招标采购，费用从管护补助中扣除。

1.3.2 补偿对象 《试点方案》中强调将补偿资金落实到县乡，兑现到农户，因而在试点休耕区域基本都采用了休耕补偿金额直补到耕地农户的方式，也就是依据耕地的承包权来补偿。休耕试点区域的补偿对象主要有农户和农业经营主体如种粮大户、家庭农场、合作社等。若休耕前土地经营权未发生流转，则补偿对象为拥有土地承包权的农户，云南、甘肃的补偿对象基本为拥有土地承包权的农户；若休耕前土地经营权发生流转，则补偿对象为拥有经营权的农业经营主体，只有休耕参与补助无租金补助，农业经营主体需要自行支付租金给农户，河北省正是以此方式发放休耕补偿。在休耕实施之前，被划归为休耕试点区的部分耕地已经流转给了当地的种粮大户或合作社。针对承包权与经营权分离后的耕地，休耕期的政府补偿款以拥有耕地经营权的主体为补偿对象，并且只支付7 500元/(hm2.a)的补贴，对于经营主体可能出现的休耕期间的经济损失并没有明确的补偿说明。

休耕前土地未发生流转，承包权与经营权未分离，在休耕实施时，为便于耕地连片规模化管理，部分区域政府与农户签订休耕协议。休耕期农户将耕地的经营权转让给政府，获取休耕补助，政府再将集中起来的经营权统一流转给社会服务组织或专业公司等休耕经营主体，并支付养护管理费用。休耕经营主体并不需要支付给农户租金，因而补偿对象还是按承包权来确定。以贵州为例，虽然将补偿金额按比例分配，但这是将休耕租地费用和管理费用分开，实际还是按照承包权来补偿农户。对于流转来的土地，由于是农户将经营权交给政府，政府再流转给专业公司经营管理，政府应该给农户的租金由休耕补贴抵消，公司只实施休耕管理并得到政府补贴的服务费用，不需要向农户支付租金。湖南省的补偿对象和贵州省相同，不同的是农户将经营权转让给了村委会。

2 耕地休耕试点中存在的问题

国内休耕试点区域在统筹规划、落实休耕任务、签订休耕协议和耕地治理技术路径方面取得了一定的实效，但通过实地调研发现仍然存在诸多问题，影响休耕预期的效果。

2.1 政府主导休耕，经营主体主动参与不足

从课题组的问卷调研结果来看，有85%的受访农民认为参与休耕的原因之一是村里安排，而仅有57%受访者表示愿意参与休耕。政府的试点虽是农户耕地养护技术采用的重要推动因素[11]，但试点区域完全由政府主导休耕方案、补偿标准制定以及耕地养护工作的做法，导致各经营主体在休耕各环节的参与严重不足。这与我国的行政管理体制结构有着密切的关系，存在很强的行政制度惯性，在一定程度上影响休耕的效果。一是政府参与度过高、财政负担加重，会导致休耕计划的运行和监管成本不断上升，由于过度追求量化指标会出现强制性休耕和瞒报谎报现象；二是行政制度惯性会约束休耕的运行模式，导致经营主体主动参与、市场介入动力不足；三是随着休耕面积逐步扩大，连片休耕会涉及到跨区域问题，尤其是跨省，会受到行政区域各自为政的限制，很难在休耕补偿、技术监测、效果评估等方面形成合力[12]。

《试点方案》中要求充分尊重当地农户的意愿，然而在休耕实施初期，农户的思想观念难以转变，参与积极性不高，休耕试点难以推进，市场又缺乏激励因素，这也必然会导致政府的强行介入。在还没有进行土地确权的区域，县乡政府对休耕土地面积按户丈量并劝说签订休耕协议，成为休耕参与主体的核心部分，但政府也不得不面临耕地过于分散、耗时耗力和实施效率低等问题。部分试点区域的县乡政府也在尝试去除来自内外部的依赖性问题，如由整村整组集体申报休耕，鼓励农户自我参与。另外将集中起来的耕地统一流转给新型农业经营主体，由他们完成耕地修复养护工作，政府提供服务费用，以此来激励其他休耕主体积极参与。不管是对于休耕农户还是参与服务的经营主体，在休耕补偿的动力不足时，要推进休耕工作，显然会长期依赖政府的行政干预。如何激发农户主动参与，新型经营主体带动休耕管理并吸引农户入股、提供劳力是休耕工作能长久持续的关键问题，在试点区域还没能解决。

2.2 休耕参与主体与补偿对象错位

休耕直接受损失的是耕地经营者，多数试点区域采用将休耕补偿款直接补给拥有承包权的农户。对于未发生土地流转的耕地来说，承包经营权未发生分离，因而不存在补偿对象的选择问题。但在休耕试点区域部分土地的承包权与经营权已经分离，流转之后的补偿分配复杂，造成的经济与非经济损失会更多更难衡量。此时，试点区域的补偿对象变为拥有经营权的主体。通过土地流转方式获得耕地的种植大户、合作社和涉农企业等新型农业经营主体，面对休耕，既要承受无法种植作物造成的经济损失，又要承担租地农户的租金，但只能得到与散户相同的补贴额。试点区域河北，实施的是季节休耕模式，造成的部分经济损失可以通过一季的玉米产量提高而有一定的经济弥补，但当种植的作物市场价格不稳时，也难以平衡损失。对于连续休耕的区域而言，对新型农业经营主体造成的损失是休耕补贴无法弥补的，这些问题短期内在试点区域还未完全暴露，未能引起足够重视。另外参与执行休耕政策的村民自治组织是否该确定为补偿对象，他们是休耕工作的重要组织者和协调者，如果没有一定的补偿，村民组织的合法利益应如何保障，又如何保持村民组织的带头引导动力。休耕补偿对象与参与主体之间存在补偿不均等、损失与补贴不匹配等错位现象。

休耕补偿对象与参与主体间的错位问题不容忽视，要解决这个问题，需要补偿主体提供大量的资金支撑。目前我国休耕补偿由中央政府统一拨付，治理修复费用由地方政府筹划安排，政府是唯一的补偿主体[13]。长期来看，导致的结果一是政府财政负担过重，可能降低补偿标准，缩短休耕期限，达不到休耕的目标；二是不利于利益相关者如农户、企业等养成良好的土地资源有偿使用习惯，可能会导致多次重复休耕的发生。而对于耕地的污染者，如工业企业排放工业废水、废气等造成的土壤污染问题，并没有按照“谁污染，谁付费”的原则来支付治理费用，由于责任主体难以明确，未将这部分企业纳入补偿主体范围。但要让休耕有持续的活动资金，就不得不依靠市场调节，休耕试点区域还未能发挥这部分的补偿力量。

2.3 休耕补偿标准不合理，补偿方式单一

《试点方案》中按4大区域划分了最高休耕补贴标准，具体分配方式由各省自行确定。各省的分配方式虽有差异，却基本都是按农户的直接经济损失来补偿。对于休耕造成的非经济损失是否已经划入补偿标准，如再就业和粮食价格波动导致的机会成本上升由谁来负担等问题没有具体的说明。另外休耕是为了修复治理土壤污染问题，提升土地肥力，复耕后种植的农作物在产量、质量上都可能提升，这在一定程度上又会降低休耕的机会成本，不过休耕前后的机会成本能否平衡，还没有详细的计算。机会成本的变化在很大程度上影响农户参与休耕的意愿，进而导致农户长期观望，休耕工作难以推进。但从课题组入户的问卷调研结果来看，仅有不到一半的受访者认为休耕补偿标准基本合理，且休耕补偿方式多为现金补贴。另外休耕的参与主体（农户）面临老龄化的问题，这部分主体经营耕地的主要目的是解决口粮和个人养老保障问题[14]，显然只通过短期的现金补贴方式难以解决。能否将这种机会成本的波动通过补偿方式的转变来弥补，而不是纳入现金补偿标准中，休耕区域尝试通过粮食补偿和就业培训的方式解决，但依然存在如何补、补给谁、补多少的问题。

制定补偿标准和方式应纳入直接、间接损失等多方面因素，纳入之后的比例分配却又成为难题。基于委托代理理论，委托方地方政府与代理方农户之间存在的信息不对等问题[15]，也将成为真实补偿标准制定的阻碍因素。在还没有找到合理的分配方式前，试点区域采用了“普补”的方式。对于休耕前种植农作物、休耕后参与休耕的农户，没有实施差别补偿和激励补偿，而是和撂荒、抛荒农户的补偿金额同等。这势必影响参与休耕农户的积极性，并会加强农户的“惰性”，为了获取补贴，撂荒抛荒现象可能会盛行，应根据土地受破坏程度的不同区别制定补偿标准[16]。有研究表明对耕地的依赖性和耕地面积大小与农户参与生态补偿的意愿存在负相关关系[17]。通过休耕试点区域的实地调研发现，农业收入占比、耕地面积大小、家庭抚养系数不仅影响休耕参与意愿，还将影响休耕补偿标准的最低期望值。应吸取退耕还林中补偿标准不合理、固定化引起的补偿政策剧烈调整导致复垦及破坏林地的经验教训。

2.4 休耕实施全程监管缺乏有效措施

休耕的主要目的是恢复地力，因此理论上讲休耕是“休+养”的过程。但休耕在具体的实施过程中，无论是休耕前期的耕地审批还是后期耕地养护效果评估，都存在诸多监管漏洞。在退耕还林工程实施过程中遇到的“毁林造林”骗取国家补助、层级政府部门寻租等问题[18]，极易发生在休耕补偿政策中，应找出本质原因切断寻租根源。休耕前期的申报审批阶段，列入休耕范围的土地认证以及提出休耕申请的单个农户或整组整村的资质审查，都需要监管力量的介入。否则将会出现农户谎报多报骗取国家补贴、政府部门“寻租”等非法谋利问题，且可能造成“不该休耕的休了，该休耕的未休”，前期审批监管的缺失会直接导致休耕目标的偏移。休耕期间，以何种方式、由谁来确定补偿对象和补偿标准，补偿款是否能按时按标准的发放，又如何监管撂荒、偷种和转租等破坏耕地养护行为，如何保证休耕技术路径的合理性等，这些都是休耕监管工作的重点和难点。休耕结束后，实施休耕土地的效果评估是休耕经验总结的依据，复耕后的使用监管是避免二次休耕和培养用地习惯的重要手段，但由谁来评估、以何标准评估、如何进行追责，这是试点初期还未面对但必然会面对的问题。在休耕实践中，还未能形成全过程的有效监管措施。

3 对策建议

3.1 增强农户休耕意识，鼓励新型农业经营主体参与

由于农民传统思想的局限性和生态保护意识欠缺，多数大龄农民难以接受休耕不种地、将地交给他人管理的行为，甚至误认为政府是变相征收耕地。农民对于休耕政策的认识难以上升到关注休耕与粮食安全、生态环境保护关系的层面，因此会对休耕工作产生一定的抵制情绪。国家应充分发挥基层政府、村委会和村民社会组织的群众基础作用，加大休耕宣传力度，解释参与休耕农户的权益保障问题，解除农户担心耕地被剥夺的顾虑，并为农户解说休耕前后的经济账，让农户了解休耕制度实施的长远效益，多角度分析引导农户自觉参与。同时政府也应做好农户再就业培训、休耕农户老龄人口的社会保障工作，适时设立专门的休耕管理部门。

我国耕地较为分散，人均面积不足0.093 hm2，单个农户申报休耕的机制不太现实[19]。部分试点区域为解决休耕地块分散问题，采取了整村整组统一申报的方式，由市县级政府负责审批，村委会与农户签订经营权转让协议，将分散的“小经营权”集合为“大经营权”后，统一流转给农民合作组织或专业公司进行规模化管理，取得了一定的效果。在我国实施土地流转和农村土地三权分置的大形势下，新型农业经营主体在休耕的前中后期都能发挥优势和作用，应鼓励其作为休耕的重要参与主体，也可解决行政制度依赖的问题。在休耕期，由于无法按照原有计划种植农作物，会对新型农业经营主体造成一定的经济损失，政府应积极通过多种方式补偿其损失。如：1）将休耕期的农业基础设施建设、替代物种植和休耕环节的各类服务或当地的农业项目交由新型农业经营主体运营，让其有更多的收入来源。2）政府可以通过为参与休耕的新型经营主体提供信用担保，解决其筹措资金实现一体化持续发展的难题，同时该主体须积极与当地休耕农民合作，解决农民再就业问题。3）退出休耕序列后，在充分尊重农户意愿的基础上，还可以将休耕完成的耕地交给新型农业经营主体持续经营，并给予复耕调整期的租金补助，减少其参与成本。这样既有助于解决休耕后面临的农户劳动力转移、难以及时复耕难题，又便于对修复后的耕地正确、合理地使用。

3.2 建立政府引导下的休耕专项基金

休耕期的耕地修复和复耕后的耕地再利用是休耕成果的关键所在。中央政府拨付的补助资金只用于保障休耕农户的经济损失，实际需要休耕的区域可能面临农村经济发展滞后，财政支持政策有限，农村建设资金匮乏的问题。不仅需要从中央到省区再到县级政府的纵向财政支持，还需要除资金以外的物资、技术和人才引进等的横向支持。同时由中央相关部门牵头成立休耕专项基金委员会，省市县级政府作为委员会成员，负责上下级之间的沟通、协调，基金使用信息透明公开，接受全民监管。在推动我国的休耕制度长期有序发展过程中，针对耕地的基础设施建设、农民再就业、耕地养护管理和复耕后的用地习惯转变等方面的投入，需要充分发挥市场筹集、调节各要素的重要功能。休耕专项基金委员会还须妥善处理财政补贴和市场调节以及直接补贴和间接补贴的平衡点[20]，并联合当地农村银行和第三方基金组织建立休耕专项基金，另外由第三方基金组织和信托机构负责基金运转和风险防控，保障休耕基金安全、合理使用。

休耕专项基金的来源应由政府财政补贴、市场调节融资和社会资本注入构成。政府财政补贴作为专项基金的保底支持，主要由中央直补和省市县级政府自筹构成，用于基本补贴和部分修复补贴。市场调节融资作为耕地补偿标准动态调整的重要资金支撑，可通过政府引导银行等金融机构和涉农企业，搭建市场融资平台；2017年市场中活跃的资本较多，但缺乏有效的“货币附着物”来吸收这部分资本，可引导其向农业领域转移。社会资本注入作为专项基金的辅助手段，可借鉴湖南省2013年针对解决《湘江流域重金属污染治理实施方案》的资金问题首创发行重金属污染治理专项债券的成功经验，发行休耕耕地治理专项债券，应将企业专项债券与个人债券相结合，公益性债券与权益性债券相协调，鼓励社会资本参与休耕治理，但应考虑到社会资本方是将债券看作财务投资或资产配置，需要获取收益、在一定时段后变现退出，因而发行专项债券还应找准收益来源，制定对应的退出机制。

3.3 制定长期的差别化动态补偿机制

我国现阶段的休耕试点方案侧重于平衡粮食供求矛盾，解决粮食安全问题，在制定休耕补偿标准时主要考虑稳定农户的收入。随着我国农业绿色发展转型，休耕会逐步偏向于解决生态环境恶化问题，休耕补偿的标准需要实时调节。在不同休耕区域，休耕的核心任务不同，经济发展状况导致机会成本不同，即使在同一休耕区域，休耕耕地质量状况也存在很大差异，因而需要根据实际情况具体测算，制定详细的差别化补偿标准。

为激发农户和新型农业经营主体的参与意愿和休耕动力，需要有系统的激励补偿体系。首先，基本补贴需要解决让出耕地农户的经济收入和口粮问题，休耕必须以保障农户基本生活为前提，补贴的标准以当地的经济状况、当年的粮食价格和农户可接受的最低补贴为依据来制定。其次是耕地修复补贴，分为转作、培肥和治理，这部分补贴可以调节不同地区休耕要付出的不同成本，解决农户间休耕行为差异和不作为问题；如湖南属于重金属污染区，治理的成本会明显高于其他地区，同一区域内还存在转作其他植物以修复耕地的方式，需要有不同的补偿标准；对于抛荒撂荒或者不作为的农户，不享受修复补贴，另外可以通过调节修复补贴的比例，达到休耕目标偏向生态环境保护目的。最后是休耕成果奖励，这部分主要是针对家庭农场、合作社、企业等新型农业经营主体。但需要有完善的休耕评估体系做支撑，评估达标则可以享受奖励，设置最高上限；奖励可来源于休耕过程中的追回款、惩罚款，还可以获得承担当地重大农业项目的优先权等间接奖励。

3.4 加强休耕利益相关者监管，完善配套制度建设

推进耕地休耕工作，应明确各利益相关者的权利和责任，实施对各利益主体的责任监管和考核，以确保休耕任务可持续化推进，主要从三个主要利益相关主体进行监管。

1）对农户的休耕行为实施连片监管，休耕期没有按要求进行土地养护，复耕或者弃耕不作为的，追回或减少部分休耕补贴款；同一区域内的农户作为一个利益共同体，每发现一户减少本区域所有农户的补贴额度，设置监管下限，政府为监管主体，督促农户有效推进休耕工作，追回的补贴金归入休耕专项基金。

2）建立政府的内外监管制度，休耕信息实时公开。政府在休耕工作中的责任重大，是休耕顺利开展的主导者，有权确定谁来休耕、休耕补偿标准和分配方式等；政府在建立省市县乡及村委会的层级内部监督制度外，应及时对休耕各项标准和相关信息实时公开，如耕地认定、补偿标准、评估标准和政策变动等，减少政府与其他参与主体间的信息不对称，杜绝政府“暗箱操作”行为，接受外界监督，做到工作各环节的公平公正。还应设置专门的休耕监管委员会，处理与休耕相关的投诉和纠纷，对于挤占、截留和挪用资金的行为，要依法严惩。

3）加强参与休耕的新型农业经营主体的准入和运营风险监管。应对此主体的准入资格进行评审和监管，如考察其经营实力、人员构成、在当地的信誉和承担风险能力，防范以骗取国家补贴、信用担保贷款为目的的虚假合作社进入。就新型农业经营主体的运营风险而言，应以政府引导和市场调整相结合的方式监管，防止因运营和资金问题而出现的弃耕、“跑路”现象，减少风险转嫁。

另外，还应做到休耕前、中、后的全过程监管。首先需要通过对土壤、粮食作物中各元素含量的技术检测，判定耕地是否符合休耕要求，作为休耕申报项目审批的重要依据；其次，需要借助卫星遥感技术等监测手段，对休耕面积、休耕效果进行实时监测；最后，应引入第三方评估机构，对休耕的补偿机制和效果进行整体评估，便于休耕经验的总结，评估结果也是奖励新型农业经营主体的重要依据。运用技术手段并引入第三方机构，可以有效去除休耕利益相关者之间的监管弊端，建立休耕审批、责任可追溯和效果评估的一体化监管体系。

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