农村公共服务体系建设的资金缺口及其堵补

◎余长惠

目前，我国人口已近14亿，尽管城市化率已超50%，但很多还要回农村居住，仍有7-8亿人口居住在农村。中国的农村人口是如此之大，对农村公共服务存在着巨大的需求。但是，我国农村公共服务体系，因资金存在较大缺口，在诸多方面均存在短板，与城市相比，有很大的差距。弥补资金缺口，成为推进农村公共服务体系建设，进而破除城乡二元体制，实现城乡协调发展的关键所在。

一、我国农村公共服务体系现状

自改革开放以来，特别是近年来，党中央、国务院高度重视城乡协调发展，提出了建设社会主义新农村的战略，尽力提高农村公共服务的资金投入，支持农村公共服务体系建设，明显改善了农村公共服务水平。但深程度分析，其发展与城市发达完善的公共服务体系相比，仍明显落后，不能适应农村居民的需要，服务体系不健全、供求结构失衡等突出问题还未得到本质性解决。具体状况如下：

（一）民生公共服务体系不健全，不能满足农村居民需要

民生是公共服务体系的核心内容，教育、医疗、养老是其中最主要的内容。目前，出于望子成龙的愿望，很多农户对子女教育的支出不计成本，往往占其年收入的三分之一，甚至一半以上。但是，很多农村的教学点撤销，优秀师资流失，基础设施陈旧落后，造成农村学校教学质量下降，很多农民对于农村教育都存在不公平之感。

2002年以来，农村也建立了医疗保障制度，补上了农村公共服务体系的一大短板，但仍存在较高的基本医疗费用与较低的医疗保障水平之间的矛盾。新型农村合作医疗制度规定的报销比例较低，“自己买点药吃”仍然是农民生病后诊治方式的第一选择。

当前，农村社会养老保险覆盖面窄，并且基本的社会保障覆盖率低，同时农民工就业率低。这就使得传统的“养儿防老”仍然是农村人养老的主要选择。政府组织的社会养老保险长期滞后，保险成本高，农民参与养老保险的积极性不高，参保比率低。

（二）生产公共服务供求结构失衡

土地补偿标准低，农民实际收到的补偿较少。笔者在对农民的调查中，约有55%的农民被征用土地，但其中只有70.4%的农民获得了征地补偿。向政府寻求帮助仍然是农民解决土地纠纷的主要途径，当政府不能解决时，农民不得不采取其他解决办法，常引发对立和冲突。此外，有相当多的农民对当前现有的土地政策不太满意，其中绝大多数人主要是担心土地政策会改变，忧虑保证土地使用权的相关政策的长期稳定性。［1］

当前，许多农村基础设施建设不符合农民的需求，提出的基础设施方案有些难以满足不同农民的愿望，导致农民参与基础设施建设的热情不高，造成了集体选择的困境。

（三）公共安全与环境保护公共服务水平普遍偏低

在公共安全方面，农村假劣农资的比例相对较高，远高于假冒伪劣商品的比例。经调查显示，约61.8%的农民没有购买假冒伪劣商品，但约80.4%的农民却购买了假肥料、假杀虫剂等农资。表明政府打击假劣农资的强度还远远不够。

在环境保护方面，农民认为最需要保护的生态资源是耕地资源和水资源，表明耕地和水在广大农民心中至关重要的地位。但是，绝大多数的农民缺乏森林资源保护意识，甚至相当多的一部分人根本不重视森林资源的可持续开发，对森林资源的保护意识淡薄。

二、农村公共服务体系建设存在的资金缺口

（一）中央、省级财政将公共服务建设的重心放在城市，农村常被忽视

在政府的各种规划中，公共服务体系建设多向城市，尤其是大型城市、特大型城市倾斜。相对而言，对农村公共服务体系的建设，不论中央和省级财政，投入则少得多，使得农村各项建设的资金缺口居高不下，进一步导致了农村公共服务体系的薄弱。

（二）县乡两级政府财政极为困难，无力承担农村公共服务体系建设

自上世纪90年代建立分税制以来，好的税源划归国税。地税则是那些金额少，但征收困难的税源，导致中央和省级财政明显改善，但县乡两级财政却极为困难。东部发达地区还好，很多贫穷地区，县乡两级政府的财政，维持政府的基本运转还得靠转移支付，捉襟见肘，根本抽不出资金来进行农村公共服务体系建设。［2］

（三）村集体经济普遍薄弱，承担农村公担共服务体系建设力有未逮

实行家庭联产承包责任制之时，我国很多农村没有注意保留集体资产，大多集体资产跟耕地一样，一分了之。很多村集体企业被迫下马，集体经济名存实亡，村集体没有稳定的收入，虽有心建设家乡，如无上级财政的支持，往往力有未逮。

（四）农民缺少投资农村公共服务体系建设的意愿和财力

农民是建设公共服务的主力，同时也是农村公共服务体系的主要受益者。在古代，水利、道路等很多农村公共设施，多有乡绅发起，农民集资建城。但现在，由于已经养成公共服务设施建设靠国家的习惯，加之农村居民大多贫穷，导致很少有农民愿意主动投身到公共服务体系的建设中去；即便有心，也无其力。县乡政府在动员农民建设农村公共服务体系上也缺乏足够的重视，农民投资农村公共服务体系建设的积极性、主动性，没有调动起来。

三、堵补农村公共服务体系建设资金缺口的路径

（一）构建政府、村集体、农户合作共建的农村公共服务体系建设共财政体系

农村公共服务的供给是需要从中央到地方各级政府的环环配合和分工的，科学的界定各级政府在农村公共服务供给中的事务范围和财政支出比例是非常必要的。中央和地方各级政府在提供农村公共服务方面必须明确职责分工，通过分配合理的财政权力到各级政府来保障相应的财政资源服务供应。在这个过程中需要建立标准化的财政转移支付制度来确保各级政府间财政关系的透明和公开。

我党在十七大报告中指出：“要围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”这就需要改革我国农村公共服务供给的金融体系，比如中央政府应当承担起义务教育、最低生活保障以及基本的医疗卫生保健等基础服务的大部分支出责任，在经济欠发达的地区，尤其是中西部地区，中央政府需要承担起所有公共服务的资金。同时还需要因地制宜，根据各级政府的不同情况制定提供公共财政方面的政策，对农村公共服务相关的一些广泛的利益溢出责任加以澄清和去除。在经济较为发达的地区相应的地方政府应当履行更多的公共服务管理的智能，提高相应的支出份额。在此基础上，通过资源税改革和调整，增加地方税收，逐步提高地方公共服务的水平和力量，完成从过去补充政府一般性财政支出到补充农村公共服务专项资金的转变，从而实现城乡公共服务均等化的目标。

要通过转移支付不断调整政府公共支出的财政结构，将公共财政向农村公共服务方向倾斜，促进城乡公共服务的均等化。同时，加强省市县乡等各级政府的财政制度管理体系变革，降低政府的财政运转成本，提高资金利用率。建立农村公共服务基金，进一步为农村公共服务的后续发展提供资金保障。

（二）加快破除城乡二元结构，推进城乡一体化

党在十七大报告中指出：“建立以工促农，以城市带动农村发展的长效机制，形成城乡经济社会协调发展的新型格局。”这就要求我们需要转变思路，改变以往的发展战略，突破现有的城乡二元结构的束缚，将改善农村公共服务的供给模式从传统的城乡独立转变为城乡统筹协调发展。政府在其中扮演了重要的角色，要建立城乡间统一的基本公共服务保障体系，就必须解除城乡资源的流动制约，将城市公共服务供给模式与农村公共服务供给模式加以融合，建立统一的户籍管理制度、教育制度、就业制度以及社会保障制度。扩展农村卫生服务网络，推进建设新型农村合作医疗制度，从而实现公共服务的全覆盖，以确保城乡公共服务体系的协调均衡发展。在加强城乡一体化的过程中促进城乡公共服务的一体化，不断努力，克服障碍，最终实现城乡公共服务的均等化。

城乡一体化是中国现代化和城镇化的新阶段。通过制度改革和政策调整，将工农、城乡、城乡居民和农村居民作为一个整体，在产业发展，市场运作，政策实施以及生态环境保护等各个方面进行统一的规划和建设，有助于实现城乡平等，促进城乡间产业发展的互补，使农村居民和城市居民享受一样的福利，从而实现经济社会全面、协调、可持续的综合发展。

（三）引入市场机制，吸引民间资金投资农村公共服体系建设

农村公共服务体系建设的资金，单靠政府，无法满足。要引入市场机制，吸引民间资金投资农村公共服务体系建设。［1］首先需要充分发挥村级自治组织在为自身提供服务方面的积极性，政府引导其健全“一事一议”制度，提高自主性和能动性。接着，要引导各类商业性金融机构将资金投入到农村公共服务体系的建设上来，充分调动社会闲散资源，同时鼓励其他非商业性社团以及各类组织为农民提供公共服务。政府与各类社会团体互相合作，互相竞争，逐步完善公共服务体系，提高服务供给质量。同时，公共服务的供给不能拘泥于一市一县，各级政府在党中央的带领下进行跨区域合作交流，实现资源的合理有效配置，尽力增强农村公共服务的供给能力，最终实现改革农村公共服务的供给方式。

［1］夏锋.千户农民对农村公共服务现状的看法——基于29个省份230个村的入户调查［J］.农业经济问题，2008（05）：68-73，112.

［2］王胜子.我国农村公共服务体系完善研究［D］.东北师范大学，2014.

［3］张立波，杨英法.我国文化产业发展的资金短缺问题及其破解［J］.中国商贸，2009（05）：194-195.