我国农村土地信托发展环境分析

◎吕洪波 刘 佳

一、法律环境

1.有利环境

我国现行相关法律为农村土地信托的发展提供了基本保障。例如根据《中华人民共和国农村土地承包法》总则第十条规定：国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转；第三十二条规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；第三十四条规定：土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。上述三条的规定并未禁止农村土地采取信托方式进行流转。根据《中华人民共和国信托法》第七条规定：设立信托，必须有确定的信托财产，并且该信托财产必须是委托人合法所有的财产，财产包括合法的财产权利。《中华人民共和国物权法》第一百二十五条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产；第一百二十八条规定土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。土地承包经营权属于农民的合法财产权利，属于确定的信托财产。

2.不利环境

一是现行《土地承包法》和《物权法》并未把信托流转明确在法律条文中，使得信托流转的法律规范效力不强。

二是我国农村土地信托行为涉及多方利益，关系复杂，目前尚无具体的法律法规对农村土地信托参与各方的相关权利和义务进行规范，尤其是农民的利益保障不够。另外，有关农村土地信托的设立，运行、收益分配、信托终止以及财产登记等方面也尚未设立相关法律制度加以明确规定，不利于农村土地信托的进一步发展。

二、经济环境

1.有利环境

一是我国农村经济的不断发展，很多地区已经具备了推行土地信托流转的宏观经济基础。中国科学院中美环境与可持续发展研究所中心中方主席牛文元曾在《中国经济时报》撰文指出，依据经济理论的分析和中国农村的现实，在满足宏观经济基础（人均GDP大于1 000美元）的总体约束下，农地流转顺利实现须具备5个主要条件：（1）农村人口中的恩格尔系数应在45%以下；（2）农业产值在社会总产值中的比例小于10%；（3）农村经济中的非农活动收人在75%以上；（4）农村劳动力人口中从事非农劳动的数量大于50%；（5）农业种植结构中经济作物种植面积占总面积的30%以上。从我国目前有关数据来看，2015年我国人均GDP已经超过8000美元，而且农村人口人均农业增加值为10086元人民币，也大大超过1000美元的水平，表明已经具备了土地流转的宏观经济基础。另外，2015我国农村恩格尔系数为37.1%。农业产值占全国总产值为9%，经济作物种植面积占总面积的32%，这三个指标均满足上述条件。2016年全国农民外出务工比重28%。2015年全国农村家庭平均非农收入占比为61%。这两个指标尚未达到上述的条件，但是在一些经济发达地区已经达到了上述条件。例如北京上海等发达地区农村家庭非农收入高达90% 江浙一带地区也已经达到75%的水平。

二是我国信托业发展迅速，也有进入农村土地流转市场意愿。2016年全国注册的信托公司共68家，管理规模达到20万亿。随着我国农村土地流转速度的加快，很多信托公司开始介入土地流转这个巨大的市场。自从2011年中信信托在安徽首开农村土地信托先河以来，北京信托、中建投信托、吉林信托、上海信托、国元信托、中粮信托，兴业国际信托、安信信托、华宝信托、平安信托等一大批信托公司纷纷跟进，在安徽、浙江、福建、贵州、北京、上海、黑龙江、山东等全国多地开展了多种模式的农村土地信托业务。

三是新型农业经营主体发展迅速。农村土地信托方式的优势就是把农村土地集中起来，实行规模化生产，这就需要大量的具有一定规模和实力的土地经营机构。近些年，我国新型农业经营主体发展迅速，截止2016年底，家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体总量达到280万个，其中农民合作社达到179.4万家。这些新型经营主体成为土地信托重要的参与主体。

2.不利条件

一是我国农村地区经济发展不平衡，南北地区，东西地区差异较大，有一部分地区农村经济发展落后。仅从农村家庭非农收入比重这个指标看，2015年吉林省农村家庭非农收入占比仅仅30%，内蒙古为41%，云南为44%，辽宁为51%，说明有些地区尚不具备大范围大规模的土地信托流转的条件。

二是农业土地经营者数量和规模依然无法满足日益增长的土地流转需求。虽然新型农村土地经营主体发展迅速，但无论是数量还是质量上都无法满足土地信托的大规模土地流转的需求，例如虽然全国合作社达到179.4万家，但是形成规模的和管理规范的并不多，国家示范合作社仅8000家，县级以上各级示范社13.5万个，各类龙头企业12.9万家。2016年全国流转土地4.7亿亩，占全国35.1%。而这些土地大部分流转的对象主要还是农户。

三、政策环境

1.有利环境

一是农村集体土地实行“三权”分置。2016年，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。该意见将农村的土地集体所有权、农户的承包权、土地的经营权这“三权”分置并行。通过这个制度设计，实现了在保持集体所有权、承包关系稳定的前提下，促使农村土地更好的流转，实现了集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，也为土地信托流转提供了政策支持。

二是加强和加快农村土地确权工作。2013年中央一号文件提出要用5年时间基本完成全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块普遍存在的“面积不准、四至不清”等问题。文件要求，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。土地确权工作完成后，解决了制约当前土地信托信托财产不明确的难点问题。

三是土地承包权延期政策。农业生产属于长期项目。土地信托也是属于长期业务，但是根据《承包法》的规定，土地流转期限不能超过土地承包期的剩余期限，我国第二轮土地承包期到期时间为2028年，剩余期限只有十余年，这也是制约土地信托的因素之一。2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中提出要“实施乡村振兴战略”，并明确提出：保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，这就为土地信托发展提供了保障。

四是土地经营权抵押贷款试点政策。融资难一直以来都是制约我国农业生产发展的一大瓶颈，其中一个重要原因是缺少抵押物。《土地承包法》规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，该法对于通过家庭承包取得的土地承包经营权是否可以作为抵押物的问题并没有明确。我国《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。2016年中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部等多部委印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》的通知，该办法为农业融资抵押难的问题扫清障碍，既能保证农民土地承包权，又能够解决融资抵押物不足的问题。

2.不利环境

一是土地信托流转作为一种新型的土地流转形式，其发展需要各级政府在财政、税收、金融等方面积极支持。但目前，尚未有专门针对土地信托的相应支持政策，致使土地信托机构和土地经营者各方负担较重，参与积极性不高。

二是广大农民参与土地信托流转的热情不高的一个重要因素是当前我国农村社会保障体系不完善，农民工社会地位不高，农民在养老、医疗、子女教育等等方面的待遇与城市人口相比差别很大。社保覆盖面窄，待遇水平低。在这种情况下，农民视土地为唯一的保障，不愿也不敢将土地信托出去。

四、社会环境

1.有利因素

一是城镇化进程日益加快以及农民外出务工人数不断增加。我国的城市化率未来十年仍将快速增长。2016 年底全国的城市化率水平为57.4%，预计 2020 年将达到 60%。2016年全国农村外出务工劳动力人数累计达1.7亿人。这两个因素导致农村土地撂荒的面积呈扩大趋势，出现了农业用地闲置与宅基地利用率低等问题。为了增加收入，部分农民有土地流转的意愿，而土地流转信托的优势之一是可以把土地变成可携带、继承和交易的凭证，非常适合长期在外地务工的农村家庭。

二是农村人口老龄化加剧，有报道显示我国到2050年农村65岁以上老人占总人口比例将高达46.4%，相当于城镇2.1倍，其中农村空巢老人占比达26.1%，是城镇2.9倍，届时，这些老人将无力打理承包的土地，把土地流转出去将是唯一的选择。

2.不利因素

信托业虽然发展迅速，但在我国毕竟起步比较晚，加上宣传和教育力度不大，大多数国人，尤其是广大农民对信托业务不了解，普遍存在担心一旦将土地信托出去就有可能失去土地的情况，接受度比较差。从目前已经实施土地信托试点地区的实际情况看，广大农户包括农村干部对土地信托根本不了解，基本上都是在政府主导的情况下被动参与的。

［1］岳意定，王琼.我国农村土地信托流转模式的可行性研究及构建，生态经济，2008.

［2］蔡书凯，蔡荣.土地信托流转与农户参与意愿 ——基于Probit-ISM分析方法，中国农业大学学报2017.22.

［3］卢智增.我国农村土地信托制度的完善路径研究，农业经济 2016.7.

［4］徐海燕，张占锋.我国土地经营权信托模式的法律思考，法学杂志 2016.12.