辽宁省土地规模化经营存在的问题及原因分析⋆

◎马 会 公丕国

辽宁省土地规模化经营已经有所发展，根据现有的发展情况可以看出，辽宁省土地规模化经营还有很大的发展提升空间，在发展过程中虽然已初见成果，但是仍有较多问题亟待解决。

一、辽宁省土地规模化经营存在的问题

（一）土地规模化经营中出现“非农化”现象

有些地区出现土地“非农化”、“非粮化”的现象，这与坚守粮食安全的红线的要求明显相违背。粮食安全在一个国家的发展中起着极为重要的作用，无论采取怎样的规划形式都要将粮食安全放在第一位。当前 “非农化”现象的出现原因各不相同，既有因为粮食晾晒没有合适场所而被迫将农业用地转化为“非农用地”的，也有为了个人利益，为了短暂的私人利益而置国家规定于不顾，私自将土地向“非农化”转变的。有些转变甚至是将极为适合粮食种植的肥沃土地用来进行其他行业的经营，这样对土地的伤害是巨大的，而且是难以逆转的。对于土地“非农化”的转变问题，政府应当加以重视，做好监管与治理工作，同时对确实有必要的土地转化要做好统筹规划。

（二）土地规模化经营技术保障水平不高

土地规模化经营并不是简单的将土地进行集约化发展就可以的，此种经营需要经营者对于土地的发展有一定的系统规划，并且运用先进技术对土地进行科学的管理，从而使成片的土地得到更高效的利用，获得更高的收益。但是，当前辽宁省土地规模化经营正面临着一个重要的问题，即土地规模化经营技术保障水平不高。此处所提到的技术保障水平主要分为两个方面：一方面是指农民自身的素质不够高，难以解决日常耕作中所面临的各项技术性问题，是属于微观性技术保障水平不高；另一方面是指政府对于农户进行土地规模化经营的引导与指导的技术保障水平不高，从事农村土地经营的农户学历通常不高，对于农地的规模化、专业化经营也并不熟悉，这就需要政府的积极引导与专业指导，从而促进土地规模化经营有技术保障，但是当前政府尚未能够提供此类技术保障，是属于宏观性技术保障水平不高。

（三）土地规模化经营产业化程度较低

产业化经营是未来土地规模化经营发展的趋势所在，单纯的生产原料而不能进行深层的加工，不能形成产业化经营是当前辽宁省土地规模化经营所面临的一个不容忽视的问题。当前的农户进行土地规模化经营，多数是进行土地集约化经营，是把大块土地集合到一起进行粗犷式、大范围的种植生产，然后将种植产出直接销售，或者通过经纪人进行销售，这样所获得的收益是具有较强的限制性的，而且收益相对要小很多。而有些企业与农民合作的规模化经营则不然，他们采取自己生产、自己加工、自己创造的综合式生产模式，将生产原料同原料加工相结合，形成一个独特的产业，从而获得更高的利润，并且能够保证原料来源的安全性与稳定性，产出高质量的产品，形成良性循环。但是需要注意的是，“农企”合作的形式目前并不多见，大多数的规模化经营还没有形成产业化链条，需要进一步的改进与发展。

（四）土地规模化经营流转机制不完善

土地规模化经营流转机制不完善，价格评估与补偿机制尚不健全，需要进一步规范完善。虽然辽宁省颁布了《辽宁省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，对于土地承包经营权提出了登记要求，但是这对于土地规模化经营的发展只是基础性的，仍需要全面的对土地流转机制进行完善。众多需要完善的机制中，比较显著的两项即是完善价格评估机制和补偿机制。由于我国的价格评估工作刚刚开始，对于土地流转过程中所涉及的相关价格进行评估难以达到精准的要求，而价格评估有缺陷就难以在土地流转过程中给予农户合适的补偿，更难以建立科学的补偿机制，这些因素对于农户参与土地流转，促进土地规模化经营的积极性都有较大影响，不完善的流转机制对土地规模化经营的进一步发展会起到消极作用。

（五）土地规模化经营法律法规不健全

法律法规既是规范，又是保障，也是衡量公平的一把尺子，土地规模化经营现在缺乏的就是拥有健全规范的法律法规作为支撑。由于我国土地规模化经营并未发展十分充分，对于法律法规的建设也未能跟上土地规模化发展的速度，因此很多情况下，会出现各种各样的法律纠纷，也会出现有些人钻法律的空子，不利于土地规模化经营建立良好的发展秩序，这在一定程度上也会影响农户参加土地规模化经营的积极性。为了解决这一问题，政府应该对于在土地规模化经营过程中可能会遇到的各种问题进行整理与重视，并根据立法要求建立相应的法律法规，从而更好、更客观的对土地规模化经营进行管理。

（六）土地规模化经营政策落实不到位

一是政策宣传问题，政策的制定根本上都是为了使人民过上更好的生活，但是再好的政策如果人民群众并不了解，也达不到预想的效果。土地规模化经营政策也是如此，虽然政府制定了实用明晰的政策，但是在宣传上仍存在农民对政策了解过少、过浅的问题，政府首先需要做的就是让农民对土地规模化经营的政策真正了解，从而配合落实。

二是政策落实监督问题，政策的实施最终必然会落到自然人的身上，执行政策的人能否公平、公正的执行政策是值得关注的，既要不改变政策的原有意义，又要让农民理解政策的意义与实施途径是一个较高的要求，而在政策落实过程中所涉及的利益问题也是对政策执行人员的一种考验。为了使政策得以更好的、更公平、更准确的落实，就需要搞好政策落实的监督工作，当前对于农村相关政策的执行仍缺乏有力的监督，除了要有自上而下的监督体系之外，自下而上的基层监督体系也有待建立。

三是政策落实中有关技术指导的问题。在辽宁省土地规模化经营的相关政策文件中，很多都提到了技术的扶持，技术特派员的派出等问题，但是在现实发展过程中，农民中的大多数仍然受到技术瓶颈的制约。政策中对农民的利好政策更需要让农民了解，并且切合实际的帮助农民，对于技术的指导不仅要等待农民提出来，更需要政府的主动引导，而政府在此方面还有所欠缺，对于技术指导方式还有待提高。

二、影响辽宁省土地规模化经营的原因分析

（一）农民自身因素

1.农民自身思想观念。农民自身的思想观念对于是否支持开展土地规模化经营具有一定的决定性作用，如果农民具有离乡不离土的观念就很难接受土地规模化经营，难以配合土地流转；如果农民了解新政策，自身观念比较先进则会推进土地规模化经营，或者促进土地流转，或者加入土地规模化经营的队伍。

2.农民自身资金所有量。农民自身资金所有量对于能否进行土地规模化经营来说是一个客观的影响因素。如果农民自身拥有足够的资金储备，在利好政策的推动下，农民会乐于尝试进行土地规模化经营，获取更高的利润；如果农民自身没有足够的资金储备，在当前农地经营融资较为困难的大环境下，农民可能更多的是会选择维持原有的传统土地经营模式，从而影响土地规模化经营。

3.农民自身素质。农民自身素质对于土地规模化经营的影响主要体现在技术支持方面。如果农民自身素质较高，接受过土地经营相关方面的教育或者培训，可以更加高效、冷静的处理土地经营过程中所遇到的问题，并且可以及时解决问题，提高土地使用效率，有利于土地规模化经营；如果农民素质相对较低，从未接受过任何关于土地经营相关的教育或培训，对于土地经营知之甚少，遇到问题只知道听之任之，则很难促进土地规模化经营。

（二）农村环境因素

1.农村土地质量情况。农村土地质量情况对于土地规模化经营来说属于客观的影响因素，因为土地规模化经营主要也是利用土地开展作物种植，以种植为基础进而发展规模化的土地经营，因此土地质量的好坏对于作物的生长具有直接、客观的影响。如果农村土地质量较好，会有较多的投入涌向高质量的土地，利于土地规模化经营；如果农村土地质量不好，投入到此类土地中的资金对于收益来说存在较大风险，因此投入会减少，不利于土地规模化经营。

2.农村土地经营基础设施建设情况。农村土地经营基础设施建设情况对于土地规模化经营的影响是辅助性的，虽然不是决定性因素，但是仍然有着较大的影响力。基础设施建设包括道路、灌溉设施等因素，如果基础设施相对健全，进行土地规模化经营会更加便利，投入的前期成本会相对减少，后期收益就会相对提高，这有利于开展土地规模化经营；如果基础设施不够健全，进行土地规模化经营会遇到各种困难，投入的前期成本会相对增加，后期收益就会相对减少，此种情况不利于开展土地规模化经营。

3.外来企业的影响。外来企业对于土地规模化经营主要起到助推作用，外来企业如果可以同当地的农民合作形成农企合作，有利于推动土地规模化经营，因为农企合作对于提高土地利用效率具有推动作用，有助于实现产业化水平高的土地规模化经营；如果推行土地规模化经营的地区并没有外来企业，土地规模化经营可能会陷入自身探索的摸索时期，这样容易多走弯路，容易减缓土地规模经营的发展速度。

（三）农业制约因素

1.自然灾害的防治水平。自然灾害的防治水平对于土地规模化经营具有重要影响，自然灾害是主要的农业制约因素。在古代，农民抵御自然灾害的能力较差，基本上只能靠天吃饭，灾害发生较少则会丰收、普天同庆，自然灾害发生频繁则会使粮食减产甚至绝收，农民的日子就会非常困苦。当然，现在对于自然灾害的防治水平已经得到较大幅度的提高，不过自然灾害的防治水平对于土地规模化经营的影响还是较大的。如果自然灾害防治水平较高，土地进行规模化经营所面临的风险会大幅减小，收益会相对稳定，利于土地规模化经营；如果自然灾害的防治水平较低，土地规模化经营所面临的风险会大幅加大，收益的稳定性会受到挑战，一旦受到灾害的打击，土地规模化经营的损失也是巨大的，因此将不利于土地规模化经营。

2.机械化水平的高低。机械化水平的高低对于土地规模化经营的影响是必然性的，因为土地的规模化经营离不开高水平的机械化控制。如果机械化水平高，成片土地的整体管理则会相对便捷，所耗费的成本会有所降低，将会有利于开展土地规模化经营；如果机械化水平较低，成片土地的整体管理仍要通过大量劳动力的投入来进行，所耗费的成本会大幅提高，相对的收益也会大幅减少，将会不利于土地规模化经营的发展。

3.科技支撑的程度。科技支撑的程度对于土地规模化经营的后期发展影响较为明显，首先对于在经营过程中会经常遇到的病害等问题，如果科技支撑程度较高，会很容易的加以解决，从而利于土地规模化经营；如果科技支撑程度较低，会很容易发生巨大的经济损失，不利于土地规模化经营。其次，对于产出作物的后期加工来说，如果拥有强大的科技支撑，经营地自身可以对出产作物进行深加工，有利于获得更高的收益，有利于土地规模化经营；如果科技支撑程度较低，只能将初级产出低价售出，所获收益并未能达到规模化经营的标准，不利于土地规模化经营。再次，对于产出作物的营销手段来说，如果具有强大的科技支撑，可以利用先进的技术，通过网络等手段进行高效的营销，利于资金回笼与资本变现，产出量越大获益越多，利于土地规模化经营；如果科技支撑程度较低，则只能选择原始的销售模式，选择经纪人或者就近销售，这样不利于资金回笼与收益增加，不利于土地规模化经营。

（四）制度供给影响

1.政策支持的影响。政策支持对于土地规模化的影响是显著的，拥有政策的扶持或者利好政策的帮助，对于一项新兴事物的发展是具有重要意义的。如果政策支持程度高，国家通过各种政策手段支持发展土地规模化经营，给予一定的经济、技术支持，经营过程中所遇到的困难会减少，发展过程会相对顺利，利于土地规模化经营；如果政策支持程度低，不仅得不到政府在经济、技术等方面的支持，而且有可能违背其他政策，那么经营过程中遇到的困难会增多，发展过程会相对坎坷，不利于土地规模化经营。

2.法律法规的影响。法律法规具有规范性、强制性和普适性的特征，对于土地规模化经营是决定性的，明确的法律法规对于土地规模化发展具有保护作用。如果具有明晰的法律法规作为保障，那么在发展土地规模化经营过程中会减少不必要的纠纷与成本投入，也会保障土地规模化经营顺利开展；如果并不具备明晰的法律法规，土地规模化经营没有明确统一的文本要求，在规模化经营过程中会有可能出现很多不必要的纠纷与毫无根据的成本投入，在土地规模化经营的展开过程中也有可能出现很多不必要的麻烦，不利于土地规模化经营。

3.融资保障的影响。资金是土地规模化发展的必备条件之一，农民本身拥有大额资金储备的并不多见，若想实施土地规模化经营，能否得到融资保障即是关键影响因素之一。如果拥有融资保障，那么农民可以得到稳妥的融资支持，也就拥有了充足的资金进行土地规模化经营，有资金进行前期投入，这对于后期产出是一个良好的机会，利于土地规模化经营；如果没有融资保障，农民的融资渠道就会变得狭窄，既可能会因为资金不足而放弃土地规模化经营，也有可能因为融资渠道不稳造成资金链断裂而导致土地规模化经营失败，不利于土地规模化经营。

三、结论

辽宁省土地规模化经营中需要予以关注的主要有六个问题：一是土地规模化经营过程中有些土地使用出现“非农化”现象，不利于粮食安全；二是土地规模化经营中技术保障水平不高，土地利用效率有待提高；三是土地规模化经营产业化程度较低，土地经营尚未形成产业链，模式较为单一；四是土地规模化经营流转机制不完善，价格评估与补偿机制不健全；五是土地规模化经营法律法规不健全，经常会出现一些法律纠纷难以解决；六是土地规模化经营政策落实不到位，对于利好政策的宣传还要加强，相关政策的落实要加强监督，不要出现落实到户政策走味的现象，要对政策落实工作加强监督。

辽宁省土地规模化经营主要受四个方面因素的影响：农民自身因素、农村环境因素、农业制约因素和制度供给影响因素。其中，农民自身因素主要包括思想观念、资金所有量和自身素质；农村环境因素主要包括土地质量、基础设施和外来企业的影响因素；农业制约因素主要包括自然灾害、机械化水平和科技支撑程度；制度供给影响因素主要包括政策支持、法律规范和融资保障。

［1］冯双生，张桂文. 中国农村土地承包经营权流转障碍及破解路径——基于农地产权制度视角. 广西社会科学.2016（2）.

［2］董秀茹，刘本轲，王大鹏. 农户土地适度规模经营探讨——基于辽宁省昌图县的调研实证. 江苏农业科学. 2014（12）.