农地整治中农民利益受损与保障机制研究⋆

2018-01-23刘永生敖久丽

农业经济 2018年3期

◎刘永生敖久丽

农村发展得到良好的促进、生态环境的进一步改善和土地利用效率的大幅提升都与农地整治息息相关，与此同时农民的个人利益与国家的整体利益也得到了很好的提升。比如农村发展得到的新机会就是由农地整理所供给的，更好的完善农业基础设施，劳动机会在此基础上相应的增加了，社会就业压力得到了改善，并做出了重要的贡献对于国家粮食安全，并且农民的生活质量得到了很大的提升，这些都离不开对农民生产条件以及生活环境所进行的改进，农业收入也有了较好的增长。

一、农民利益在农村土地整治中受损的原因

1.农民利益受损的根本原因是利益冲突

文明社会的制度焦点就是利益问题，尤其是利益冲突与矛盾以及调和问题，同时这一问题也是人类设立制度的一个起点问题。往往农民利益受损的根本原因就是利益冲突所导致的。

（1）作为公共权力代理人政府首先考虑的通常是切身的利益。往往想在出让农村土地价格确定的情况下通过压低支付给农民的补偿款这一手段从中得到差价利益。

（2）资本穷其一生所追逐的就是利益最大化与作为劳动者的农民的利益两者之间产生矛盾是必然的。作为“理性经济人”的受让方，最小化成本，最大化投资利润是其一生最大的追求，往往在和农户的交涉以及谈判中都是将受让金一再的压低，凭借的就是自身超强的财力物力人力以及诉讼能力，将其前期的投资成本控制在最小范围内。更甚者就是给予政府某种允诺，让政府出面采取强制措施使得农户不得不进行土地整治，这种允诺可能是支付一定的租金给政府也可能是在经济方面做出一定的允诺。

（3）虽然是弱势集团，但在利益面前也是毫不示弱的，希望能够从利益强势集团那一方分到自己应得的那部分。农民在出让土地协商这一问题上，对自己切身利益会有一个考量，假如条件允许的情况下也是会尽最大努力抬高出让价格。另一些强势群体在农村土地整治的利益较量中所处的优势地位是显而易见的。在新农村建设中实施土地整治制度一直都存在一个难以绕开的结，那就是怎样才能更好的保护处在弱势地位的农民。

2.农民切身利益受损的深层原因就是其弱势性

农民本身的资质与才干在农村土地整治的这一过程中与拥有行政职权的基层政府部门进行比较的话显而易见是处在弱势地位的，同样的也弱于集体经济组织以及有着严谨组织机构的农业企业，在形式上看似平等实际上根本就不平等。在合同法知识这方面农民知之甚少，力量不集中，不能很好的预测土地的升值空间，没有畅通的信息来源、没有强而有力的话语权、权利意识也相当薄弱。以上这些原因使得分散的农民个体在合法利益面前也无力维护以及争取。农民无法在政府计划前景、设计制度、利益分配一系列的国家决策中发出强而有力的声音归根结底的原因还是因为农民自身薄弱的权利意识以及分散性所造成的，就连同在价格方面与受让方交涉的时候，平等谈判的筹码与能力也是相当匮乏的。更何况就目前来看绝大多数农民所掌握的劳动技能还只是传统的浅层次与粗放型，他们所具备的技术能力远远无法满足现代农业所需求的。不管是走向城市或者是继续留在农村，就业竞争力都是相当缺乏的。在我国特定历史条件下，农村法制历程在先天方面就缺乏需求且后天进展受到阻碍的根本原因就在于滞后且薄弱的经济基础。农民在土地整治过程中实现其自身应有的合法的经济利益以及政治权利都遇到了异常严重的障碍，追寻其根本原因还是因为农民在法制意识、保护自我意识和政治参与意识这些方面都太过于淡薄。综上所述这些原因都是导致农民利益受到损害的深层原因。

3.农民利益受损的社会条件就是社会中间层缺位和基层政府职能异化

需从两个层面分别进行说明。首先从应然这一层面来说，我国农村集体土地所有权代表分为三级，分别是村民小组、村民委员会、乡镇政府。村集体掌握着土地的管理权以及经营权，土地所有者的利益理所应当由其代表。可是要是从实然层面出发的话，行政操作的痕迹从目前土地整治的各环节中都能清晰明了的看到，并且一些地区的主要推动力的构成也源于此。农民的合法利益被基层政府部门利用其强势地位所抢夺，土地整治理应本着平等自愿有偿等价的这一交易原则，但是却偏离了这一轨道，尤为严重的问题就是政府部门职能异化的现象。就另一方面而言，我国农村土地整治中介组织难以符合目前阶段农村土地整治的客观需求。分为部门兴办型和农民自发兴办型两大类，依据不同的组建方式。目前依靠政府部门而建立起来的一些农村土地整治中介组织，其归属于外生型中介组织。在现有的中介组织中功能缺失是较为严重的，其只是对土地整治中出现的纠纷进行调解、对土地的整治信息进行收集与发布的效用，在土地测量估价等方面很少能涉及到，无法肩负起农村土地整治本身对它的要求。

二、构建农民利益保障机制

1.依照经济发展规律，尊重农民意愿

农村土地的整治切不可背离经济发展规律，务必要适应中国产业结构调整，要顺应目前中国城市化进程，要符合中国农村经济境况，切勿私自将土地整治规模扩大，这样势必会给社会带来一系列的潜在问题。农民理应享有自主决策权、农民未同意的情况下不得强行开展，只有在农民知情、农民满意、农民参与的情况之下方可进行拆建。要本着生产有利、生活便利的要求将拆迁、农民安置以及住房建设的工作做好。需要注意的一点就是不得在农村私自建高楼强迫农民住高楼。

2.农村土地整治市场机制的培植

土地供求的变化是土地整治形成的主要依托。政府在土地整治中不能下达强迫指令，只能行使引导作用，要在供求双方自愿的情况下进行。政府要做的不单单是将一级土地市场的供地机制进行完善，更要有效地干预二级土地市场供求关系。并且要将价格机制逐渐理顺。为了更好的将土地价格作为市场的指示标志，成为判别土地市场变化的关键准则，对土地的供求关系产生影响，就需要借助金融、税收等政策来进一步的对土地价格起到影响作用。

3.农村土地整治的规范化和制度化的达成

法律基础稳固的关键就在于健全的程序和详尽的规范，针对农村土地整治方面尽快的制定出相应的法律法规和规章。农村土地整治中将得到系统引导，行为将更加规范化，利于顺利推进农村土地整治制度。法律内容的精华就在于其本身的权利以及义务，只有通过义务和权力法律才能行使利益调整功能，因此我们必须借助法律进行合理的分配针对农村土地整治中各主体的权利及义务，运行程序必须本着公平合理的模式所建立。专门的法律法规以及部门规章也是需要建立的，这样才有利于更好的对农村土地整治的主体限制、价格市场、基本原则、整治手段、中介机构、监管机构、土地类型、法律责任形式等一系列的内容起到规范以及约束的作用，使得农村土地整治中的各方当事人能依法行事。强制力以及普遍约束力是法律所具有的特权，农村土地整治的具体操作要依据法律法规来进行，农民的自主决策权也将得到保障，不同利益体也能和谐共促的发展。

4.农村社会保障体系的建立

农民的土地使用权和成员权可能在农村土地整治的过程中分离的彻彻底底，土地将不再属于农民。一旦土地不再属于农民，农民又难以通过其他途径来维持温饱，再加上目前我国农村不健全的社会保障体系，我国普遍农村地区的社会稳定必然要受到影响。因此我们要与各地的经济发展水平相结合，农村社会保障体系尽快得到完善。

（1）将最低生活保障制度覆盖范围加大，提供保障金针对那些生活水平在当地最低生活保障线下的的农民。由地方政府、集体经济组织、村民委员会和农民共同出资担负，各级政府借助社会渠道筹集资金、财政转移支付力度的加大，对最低生活保障资金的投入加大，可以更好的保证农民低保制度的稳定性以及持续性。

（2）农民养老保险制度实现普遍化，将个人账户作为主体，年龄不同标准也不一样，不论是一次性转移所有土地或者是用土地入股进行分红的农民都是合适的，与此同时也不影响农民自主择业，他们的养老问题也得到了解决。

（3）将农民新型合作医疗制度切实推行，农民看病所花费的医疗费用依照法定比例进行报销，这样一来农民看病难的可以得到有效解决。农村土地的社会保障功能将一步一步被取代，尽管对土地进行了整治但是农民在养老、看病方面都是有保障的。

5.组织体系三位一体的搭建

政府对自身功能要有良好准确的定位，因为它不仅是公共利益的代表者也是公共管理的实施者。我国农村集体土地的管理者和所有者就是基层政府。政府在农村土地整治中不下行政指示，资金使用和利益分配上也不得参与，开展工作要本着为民谋利这一目的。要想及时把握动态，务必要加强对农村土地整治情况的调查研究，各方利益关系要妥善处理、引导合理化、有安排的对农村土地整治进行推进。关于农村土地整治政策的收集和发布工作要做好，将农村土地整治手续等工作内容规范化，将土地有序的向种田能手、大户以及产业化基地进行整治。