辽宁农村养老保险制度存在的问题与对策⋆

◎何 茜

2017年8月，辽宁省老龄办向社会发布了《2016年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告》。报告显示，截至2016年末，辽宁省户籍总人口为4267.9万人。其中，60周岁及以上老年人口925.3万人，占总人口21.7%。与2015年相比，老年人口增加46.3万人，增长率为5.3%，与全国老年人口2.3亿人、占总人口16.7%相比，辽宁省老年人口比全国高出5.0个百分点。据预测，2042年辽宁省60岁以上人口将达到峰值1505.8万，占总人口的38.96%。辽宁人口老龄化程度位居全国前列。同时，农村人口的基数大，老龄人口占有额多。加之农村青壮年常年在外务工众多造成农村年龄段断层现象严重，农村老龄化较城市而言更为加剧。因此，如何保障辽宁农村养老、完善农村养老保险体系成为解决农村老龄化引起的社会问题的关键。

一、辽宁省农村养老保险体系现状

（一）辽宁省农村老龄化现状

根据中国统计年鉴（2016年版），截止2015年末，辽宁人口数为4382万，农村人口为1431万，占全省人口比重32.65%，自然增长率为-0.42%。相较于2014年农村人口所占比重32.95%、2013年所占比重33.55%，农村人口呈现负增长态势。但由于我省为人口大省，农业人口众多，农村养老保障涉及群体仍十分庞大。辽宁省卫生计生委发表《辽宁省农村家庭状况调研报告》显示，全省农村人口老龄化水平较高，老年人口占总人口的比例在2012年达到23.3%，比全国高出9个百分点。由于农村人口在本地就业难，青壮年大量外出务工，造成农村地区养老负担重、质量差等现象。辽宁农村老龄人口高龄化、健康老人所占比重较少、空巢老人现象较为明显，对农村养老保障制度提出严峻考验。

（二）辽宁省关于农村养老保障制度相关制度及举措

目前，辽宁省养老保障制度正处于健康稳定的发展态势。2016年末，参加城镇职工基本养老保险人数为1800.3万人。城乡居民社会养老保险参保人数为1039.6万人。辽宁省为更好服务老龄人群、做好养老工作，近10年陆续颁布、印发相应养老保障制度。2009年，辽宁省人民政府为解决农村居民老有所养问题，建立全省城乡居民社会保障体系，根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》精神，特印发《辽宁省人民政府关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，在辽宁省内8个县进行“新农保”试点工作；2014年6月，辽宁省政府印发了《辽宁省人民政府关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，将新农保和城居保制度合并实施，建立统一的城乡居民基本养老保险制度；2017年9月6日，辽宁省人民政府出台《“十三五”期间辽宁省老龄事业发展和养老体系建设规划》，辽宁将全面实施城乡居民基本养老保险制度，将非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，纳入城乡居民养老保险参保范围，实现城镇职工和城乡居民基本养老保险参保率达到90%以上，老年人群全覆盖。

二、辽宁农村养老保险制度及实施中存在的问题

（一）城乡居民养老保险体系中农村养老保险方面的不足

2009年，辽宁省完成了旧农保向新农保的转化。至2014年，全省建立统一的城乡居民基本养老保险制度，合并了新农保与城居保两项制度。从新农保开始实施至城乡居民养老保险深入农民生活中，一些制度上的缺陷逐渐显现。据调查，部分农民对养老保险的作用并不予以充分肯定，城乡养老保险制度的实施并未完全解决其养老保障问题。目前，城乡养老保险缴费标准与支付待遇虽较旧农保提高数倍，比新农保增加缴费标准至12个档次，可依据自身实际情况自行选择更高缴费标准，但绝大多数农民还是选择费用较低的档次进行缴费。辽宁省城乡基础养老金仍处于偏低水平。虽然基础养老金逐年有所增加，从2009年按照国家标准每人每月55元，至2013年提高至每人每月70元，2014年每人每月85元。但相较于北京、上海、河南、青海、西藏等地仍存在很大差距，如2017年北京市提高到每人每月610元，天津每人每月277元。

（二）城乡养老保险中农村养老保险与城镇养老保险接轨存在的障碍

农村居民养老保险与城镇居民养老保险对接中，存在的首要问题是城乡收入差距大。2016年，辽宁省城镇常住居民人均可支配收入32860元，农村常住居民人均可支配收入12870元，城镇居民收入是农村居民收入的2.55倍。同时，城镇居民养老保险金也远高于农村居民。在参保群体中，农村养老保险涉及不同群体，即农村常住居民、失地农民、农民工等。农村养老保险群体存在旧农保和新农保对接的问题，新旧农保之间差距甚大。农民工群体有的跟随所在企业缴付养老保险，有的采取灵活就业身份缴付保险。失地农民则是按照失地时间、年龄等划分为三种保险模式。由此可见，农村居民养老保险群体存在碎片化现象，致使城乡居民养老保险制度需要应对复杂情况，并存在一定缺陷。

（三）农村养老保险财政负担存在的问题

根据《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》规定，政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，按辽宁省人民政府确定的基础养老金标准，省级以上财政平均补助80%，市、县两级财政平均补助20%，其中市级财政至少承担一半。市、县两级政府应当对参保人缴费给予补贴。农民的基础养老金由政府支付。这对辽宁财政尤其是一些贫困地区财政造成了沉重负担。一些市县的财政补贴不到位、甚至存在较为严重的缺口，个人缴费成为了最主要缴费来源。在集体补助方面，一部分农村集体企业因经营不善，致使农民无法得到预期收益，农村养老保险推进受到阻碍。同时，农村居民在筹资能力上也有欠缺，致使城乡居民筹资能力方面差距较大，城乡居民保险制度在农村只能缓慢推进。

当前，辽宁经济面临着较为严峻的考验，财政负担能力更受到了影响。在农村全面推进城乡居民养老保险制度，需要依托政府提高财政收入、转变政府职能，为城乡居民养老保险设立专项资金。

三、完善辽宁农村养老保险体系的对策与建议

（一）完善辽宁城乡养老保险相关规定

2014年出台的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的实施意见》，将辽宁城居保与新农保合并，增加了农村养老保险缴费等级。但农民在选择投保时仍存在偏向于低档缴纳，除应加大力度宣传城乡居民养老保险制度的惠民性之外，还应从制度层面，根据各地区不同经济状况规定因地制宜的政府补贴投入额度。在农村参保人群分类及领取养老金条件方面，通过细化相应标准以满足各类农村投保人群需求。例如，领取养老金年龄方面，需根据性别进行区分。农村女性出外务工少于男性，相较于男性欠缺收入能力。将女性领取养老金年龄提早，更有利于农村女性群体参保。近些年来，农民工进城务工者逐年增多，有必要根据农民工群体制定相应政策，针对农民工群体依托企业参保、灵活自行参保等选择做出进一步规定。针对农村贫困群体、农村失独老人、农村空巢老人等情况规定都需逐步细化。

（二）做好城乡居民养老保险政策与其他政策之间的衔接

从2009年至今，辽宁农村养老保险体制历经旧农保、新农保至城乡居民养老保险制度。做好各项制度衔接成为保证城乡居民养老保险制度在农村地区顺利进行的必要条件。在新旧农保交替时，出现过由于对新农保政策不了解而退保的现象。新农保与城乡居民养老保险制度交替，虽然城乡居民养老保险制度中囊括并发展了一部分新农保政策，但新农保政策推行近三年，很多农民对此仍存疑虑。需要对参保人员个人账户资金转移、各市县乡逐级落实相关政策，加大力度对参保人员宣传城乡居民养老保险制度的惠民性、新旧政策之间衔接处及新政的优势。同时，城乡居民养老保险制度应与其他相关政策及规定做好对接，全面有效地提升农村养老保障的服务质量，在较为富裕地区可推行商业养老保险制度、建立社区养老服务体系，在较为贫困地区将养老保险与贫困救济相结合。

（三）逐步缩小城乡居民养老待遇之间差距

大力推广城乡居民养老保险政策，从根本上逐步缩小城乡养老待遇差距。目前，辽宁经济形势并不乐观，加快经济发展，增加财政收入，从而提升对城乡居民养老保险补贴的能力。缩小城乡居民养老待遇之间的差距，提升农村养老水准则为关键。提升养老基础金额度和个人账户缴费补贴金额，大力发展农村多种养老方式并存，加强筹资能力等用以加速城乡居民养老待遇距离缩近。发展农村养老多模式并存，如土地收益养老、完善农村家庭养老。其中集体经济补充养老模式也应大力提倡，需政府对农村企业加大扶持力度，从多方面多渠道提升农村居民养老待遇。

（四）改善辽宁城乡居民养老保险财政负担能力

从根本上完善农村居民养老保障，需改善辽宁城乡居民养老保险的财政负担能力。加快发展辽宁经济，调整产业结构，增加财政收入，加大对城乡居民养老保险的补贴力度，除此之外，增加涉及农村养老保险基金总额，提升其运营效率，也可相应减少政府财政负担。从政策层面放宽对基金的运营限制，提高基金的管理及运营权限，提倡将新方式投入运营。同时，在提倡建设宽松、有效的操作环境下，政府方面加强对基金监督，保证基金不受非法侵占或流失。

［1］2016年辽宁省老年人口信息和老龄事业发展状况报告 辽宁省老龄办.2016.

［2］沈殿. 养老保险制度城乡统筹影响因素及发展对策—以辽宁为例. 地方财政研究.2016（11）.

［3］薛景怡，班晓娜.农村老年居民机构养老意愿、影响因素及对策—基于辽宁农村部分地区的调查. 党政干部学刊.2017（8）.

［4］穆怀中，沈毅. 中国农村养老保险体系框架与适度水平［M］.社会科学文献出版社，2015 年版.