新型农村社会保障法律制度的缺失与构建⋆

◎黄红霞

农民是我国公民的重要组成部分，理应享有与城市居民平等的社会保障权，而我国于2010年10月28日正式颁布的《中华人民共和国社会保险法》在具体实施过程中，一直存在着覆盖范围过窄的问题，如对农民工和失地农民只在附则中做了原则性规定，使得这类人群基本被排除在社会保障范围之外。社会保障权又称为福利权，即公民要求国家通过立法来维持全体国民基本生活水准的权利，这种权利不同于传统意义上的救济行为和恩赐行为，而是农民无可置疑的法定权利。因此，当农民的生活陷入困境时运用法律保障手段十分必要，而当前由于法律制度的不完善导致了农村社会保障效果并不明显，故而应在尊重农民主体地位的基础上，通过健全的法律体系来保障农民的合法权益。本文认为，除了要完善传统的农村社会保障法律制度之外，面对新形势下农民的生活和工作现状还应大力加强失地农民社会保障、农民工社会保障及农村社会救助等法律制度的建设。

一、失地农民社会保障法律制度

土地对于部分农民来说具有养老、就业等社会保障功能，因而是维持他们生活的最重要载体，而现行的农村社会保障制度恰恰忽视了这一点，没有形成一个完整的、规范的失地农民社会保障法律体系。一是缺乏专门的立法保障。目前，保障失地农民权益没有真正的法律依据，《宪法》和《土地管理法》在立法上的纰漏无形中为某些利益群体创造了逃避法律责任的空间，虽然地方政府（包括省、市、区（县）等）根据当地的经济发展水平制定了相关的规定和办法，防止失地农民的权益受到侵害，但大多停留在政策层面而非法律层面，同时这种各自为政的局面使得各地保障水平参差不齐，这对于社会公平正义的实现存在一定的不利影响；二是失地农民缺乏利益诉求的制度性渠道。失地农民大多缺乏法律知识，虽有维权意识但缺乏维权能力，且信访、诉讼和复议等解决机制彼此之间衔接程度不够，事际上并没有起到解决农民诉求、沟通民情的作用，导致农民的意愿表达通道阻塞，而通道的阻塞会引起农民的屡次上访，甚至采取制度外的非理性诉求方式，在一定程度上加剧了社会矛盾、影响了社会稳定。

因此，必须尽快解决与失地农民社会保障相关的制度建设问题。一是制订失地农民社会保障法律制度。法制保障是解决失地农民权益问题的最有效途径，而目前适用的法律条文主要来自于地方性法规，整体规划水平较低。因此，国家应尽快制订失地农民社会保障法律制度，明确规定失地农民的保障标准应等同或高于城市居民，确保失地农民真正实现以“土地换保障”，有助于城乡一体化进程的顺利推进；二是完善土地征用法律制度。随着我国农村城镇化进入快速发展期，大量的农村土地被征用，进而诞生了一个新的社会群体—失地农民，失地农民为农村城镇化做出了巨大贡献，因而理应得到满意的补偿和合理的安置。因此，应尽快完善《物权法》和《农村土地承包法》，对土地征用实施有效的监督管理，并以市场为导向，结合当地经济发展水平最大程度地提高补偿标准，真正实现对失地农民的有效保护；三是赋予行政相对人申诉权和诉讼权。在规范失地农民社会保障管理机构的权限、职能、工作程序和人员配备的同时，失地农民作为行政相对人有权通过行政复议和法律诉讼等方式，要求管理机构纠正其不当行政行为，同时对土地流转中存在的违法行为拥有诉讼权，以避免自己的合法权益受到侵害。

二、农民工社会保障法律制度

长期以来农民工问题一直是全社会高度关注的热点问题，农民工的社会保障问题也随之凸显。一是农民工社会保障存在立法缺失。当前，全国统一的农民工社会保障法律制度处于空白状态，且现行的法律保障主要以城市居民为适用对象，以保障城市居民的社会权益为宗旨，对农民工的社会保障缺乏明确的规定，农民工几乎不能享受城市居民所拥有的养老、生育以及工伤保险等待遇；二是地方法规供给错位且衔接不畅。在国务院和各部委颁布的法律法规的指导下，地方政府结合当地的实际情况制定具体的实施细则，因而存在各地政令不一的问题，导致供给目标错位。进城农民工的突出特点是数量众多、流动性强，在流入地的权益基本处于边缘化状态，同时在流出地的权益处于空心化状态，长期不在户籍地生活导致一些优惠政策无法真正落实，最终这种“责任田”式的社会保障制度在城乡之间流转时受到多重限制，产生了诸如农民工基本养老保险退保率高企等问题。

因此，应考虑通过法律手段从根本上解决农民工的社会保障问题。一是进行农民工劳动和社会保障立法。虽然我国宪法保障了农民劳动的权利，但并没有规定具体的劳动保障措施，现今我国一些经济发达地区已然先行一步，颁布了一些地方性的农民工社会保障法规，但总体上依然存在法律约束力不足的问题。因此，应该在国家高度制订一部专门的农民工劳动与社会保障法律制度，系统规定农民工的各种劳动权利和社会保障措施，在明确其特殊性的同时将其纳入劳动者的范畴一并加以保护；二是加快出台失业保险法。虽然《失业保险条例》将农民工列入失业保险对象，但大多数农民工并没有享受到应有的待遇，原因在于用人单位为了逃避给农民工缴纳社会保险费故而拒绝同他们签订正式的劳动合同，并且《失业保险条例》也存在着对农民工和城镇职工区别对待的问题，从而影响了实际效用的发挥，因此需要根据农民工的职业特点、收入状况、流动程度及定居城镇意愿等情况，建立起覆盖城乡和全体农民工的统一失业保险法律制度；三是降低农民工维权成本。现今“维权难”已成为继“上学难”、“就医难”之后又一个横亘在农民工面前的现实问题，从维权前期准备到进入诉讼程序需要不菲的开支，严重影响了农民工的积极性，且即使胜诉农民工得到的赔偿也并不能如己所愿，这种高昂的维权成本使得很多农民工无奈选择放弃或忍受，有的甚至通过极端手段来发泄自己的情绪。因此，有必要暂缓农民工缴纳诉讼费用，这里的暂缓并不代表免除而只是给农民工一个缓冲期，以免给农民工带来沉重的生活压力。

三、农村社会救助法律制度

农村社会救助法律制度是指对那些丧失劳动能力的或遭受自然灾害的农民，给予适度的物质援助的一种社会保障法律制度。

1.医疗性社会救助。医疗性社会救助是指通过政府拨款或社会捐助等方式来筹集资金，对患重症的农民给予医疗经费帮扶的救助方式。在农村广泛流传着“救护车一响，一头牲畜白养；致富十年功，大病一日穷”的顺口溜，充分说明了重大疾病依然是导致农民反复贫困的重要原因，因此建立和完善医疗性社会救助法律制度十分必要。一是可以规范责任主体的行为。责任主体一般是指地方民政部门，它的法律责任主要是由于不合法行为而导致的，具体表现为渎职、监管不当以及徇私舞弊等，因而应通过法律条文规定其依法享有的权利和应履行的义务，进而视情节轻重对相关责任人予以行政处罚或者法律制裁；二是可以明确救助机构的责任。无论是公立机构（政府部门）还是私立机构（社会团体），只要存在损害受助主体利益的行为，都需要承担如消除危险、补偿损失等的民事责任。一般而言，两类机构与受助主体之间是服务与被服务的关系，同时公立机构与受助主体之间还存在着管理与被管理的关系；三是可以规定受助主体的责任。受助主体作为医疗性社会救助法律关系中的当事人，若存在违法行为也需要承担相应的法律后果，在市场经济社会里以虚假手段骗取社会救助的行为屡见不鲜，因此规定受助主体的责任能够优化有限的救助资源的配置功能，发挥救助资源的最大化效用。

2.灾害性社会救助。灾害性社会救助是指国家和社会为受灾公民提供必要的物质援助，以保障公民享有最基本的生活权利，这也是整个社会保障体系中的特殊制度安排。由于农村承灾体的脆弱性，现行农村灾害救助体系中存在一些突出的问题需要解决。一是尽快制订并实施《灾害救助基本法》。虽然我国灾害救助法律制度有了很大发展，不过立法层次不高，且法律条文往往比较抽象不具操作性，比如要求各部门在救灾时需要彼此配合但对如何配合却没有作出具体的要求，最终只能依靠行政手段来解决。因此，需要尽快实施专项立法，对灾害救助工作的原则、内容、程序和标准等方面进行细化，并以此为依据指导农村灾害救助工作的具体实践；二是加大资金投入力度。灾后重建是一项庞大的系统性工程，需要大量的资金投入，当前农村救灾资金主要来自中央和地方政府的财政拨款，经常会出现捉襟见肘的状况。因此可以尝试建立抗灾救灾基金，基金的参与者除了各级政府之外，还可以将部分福利彩票收入和国内外捐赠纳入其中，对基金实行专户管理、专款专用，提高资金使用的透明度，同时要重视自然灾害预防方面的资金投入，因为有时很少的预防性投入能够发挥很好的防灾效果，同时在条件许可的情况下也可以探讨区域之间的财政转移支付，以实现农村社会保障的均等化。

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