我国乡村治理构建模式的反思与重构

◎王 璐 张东生

在建设新农村的进程中，探讨怎样完善乡村治理模式，以其适应时代发展的需要，对于更好的解决“三农问题”和推动新农村建设进程意义重大。乡村治理模式最终的目标是为了实现城市与乡村的平衡发展，达到这一目的就需要中央政府、地方政府、社会组织、农民等积极发挥作用和互相协作，最后实现农村经济稳步增长。

一、我国乡村治理模式发展过程及存在的问题

（一）发展过程

1.“人民公社”治理模式的发展。自从我国成立以后，治理乡村最开始运用“议政合一”的人民代表大会治理模式，但在完成社会主义过渡后，“议政合一”模式被“政社合一”模式所取代。众所周知，人民公社作为政府基层政权社会组织，它将国家力量传播到建设乡村每一个角落中。可以说“政社合一”模式在特定经济环境下起到了积极的作用，既推动了农村的发展，也为城市工业发展打下了坚实的基础，但是，“政社合一”模式也有不足之处，其不足之处在于无法满足我国乡村社会发展要求。一是，农民没有太高的生产积极性，农村集体经营效率很不理想；二是，人民公社在户籍管理作用下限制了农民的自由流动，严重影响了乡村的稳定发展。

2.“乡政村治”治理模式的发展。实施家庭联产承包后，人民公社体制逐渐瓦解，“乡村政治”开始走进人们的视野，这一模式就是乡镇这一级别的政府推行行政管理模式，这一行政管理模式突破了传统行政管理模式的局限，由村民选举村委会，实施自我监督和管理的乡村治理模式。这一治理模式实施二十多年中，我国乡村建设发展飞快，但这一治理模式在日渐推行下也暴露了很多问题，其效应有待于进一步考证。

（二）存在的问题

1.农民参政议政意识不强。结合实际情况来讲，我国各地区农村经济发展水平有很大差异，农民文化程度低、参政议政意识不高，这就决定了不可能实现乡镇自治的设想。很多专家要求扩大我国乡镇的自主权，构建起以农民组织以及农民自治为主的农民组织制度，由农民来扮演“乡民代表”的角色，以此来提高农民参政议政的积极性。但这一设想无疑是忽略了农民参政议政的能力，与我国国情是不符的。

2.我国行政机构的盲目扩大。很多乡村实施的治理模式，如：“乡镇可选聘村干事，由乡镇支付劳动报酬”这一做法肯定会造成村级政权行政化，从另外一个角度增加一级行政层级，加大了政府财政支出。但取消村一级组织管理职能后，可缩小乡镇管辖范围，但这一做法违背当前我国调整象征行政区划工作内容，甚至可以说是背道而驰，这样的做法，只能加剧乡镇数量的膨胀度。

二、新世纪新农村的现状

在社会经济的快速发展下，社会结构演变，现代化城市不断推进，在新世纪的农村体现了新时代的特征，这为乡村治理模式的完善带来了发展机遇，也带来了很多挑战。

（一）农村呈现“妇女化”的特征

在近几年来，随之农村劳动力向城市迁移，各地方农村出现了妇女化这一情况。通过调查发现，以福建省为例，当问及劳动领域时，男性选择林业占到4%，选择种植业占到41%，选择牧业的占到2%，选择语言占到3%，合计50%；而女性选择林业的占到3%，选择种植业的占到55%，选择牧业的占到0.8%，选择渔业的占到5.5%，合计64.3%。从这个调查结果来看，妇女从事农业劳动的比重要比男性高出14.3%。这些的结果表示农村妇女以后要成为建设社会主义新农村的主要力量，她们的身上不但要扛起家庭的重任，还要支撑起家里农业的生产，可谓是担子重、力量小。

（二）农村“去精英化”现状

当前，我国中部、东部、西部地区都出现了劳动力受教育程度高和年轻化的特征。据有关调查结果表示农民工受教育程度大学专科以上占到4%，高中学历以上的35%，初中学历以上的45%，初中学历以下的16%，这表明我国农民工的学历在逐年上升中。我国农民工年龄在18周岁以下的占到18%；18-40岁的占到65%；40岁以上的占到17%，这表明我国农民工队伍呈现年轻化的特征。年轻的农民工不仅文化程度高，而且接受新鲜事物快，他们身上具有喷薄而后发的力量，他们的外出流动不但阻碍了新技术的宣传和使用，而且也降低了劳动生产率，对于新农村的建设来讲无疑是一大无法弥补的损失，造成我国缺乏具有一定技术能力的现代化新型职业农民。

三、重构乡村治理构建模式的对策

（一）乡镇机构逐层精简，注重打造服务型政府

1.结合工作实际情况，科学设置乡镇政府机构。将各个部门在整合下组合成综合的办公室中心，这样既能够强化各部门之间的沟通交流，也节约了成本与资源。同时，岗位编制进行精简，对岗位编制严格控制，禁止出现超编情况，实施岗位竞争上岗制度，提高政府工作人员的忧患和责任意识，使他们能够积极发挥自身优势，做到更好的为广大人们服务。

2.从微观指导转变宏观引导，全心全意为人民服务。将政府一部分职能外包给企业，促使政府由政务型政府转化成为服务型政府，实现从微观管理模式转变成宏观指导，运用更多种管理方式来促进当地经济的发展，管理社会事务，主动提供一些公共服务，努力成为让百姓满意、放心的政府。只有百姓满意，政府才能称得上“人民政府”，才能更好的为百姓办事。

（二）压缩编制，取消市管县制度

在上个世纪中期我国形成了市管县体制。在1958年，河北省撤销天津地区，将这些地区归还给天津市，由天津市管理这些地区，是我国第一个市管县体制的地区。在第二年，我国中央政府认可了这种市管县体制，并在其他地区广泛推广。

但在市场经济的迅猛发展下，尤其是在县域经济的飞快发展下，市管县体制已经凸显出很多问题，不但没有促进县域经济的发展，而且反倒成为了限制县域经济发展的主要因素。其不足体现在：市区在不断吸收县内的资源，给县级财政带来了很大的资金困难。市管县的最初目的是为了能够促进市与县的共同发展，但在具体工作中却掠夺县的大量资源，严重影响了县的发展。很多地级市政府为了提高政绩，一般会集中所有财力建设地级市，最后出现了富了一个地级市，穷了其他乡镇的情况，这种做法严重的导致城乡发展不平衡，不但拉开了我国城乡经济发展差距，而且还给我国城乡的发展带来了很多问题，可见，这种做法应及时摒弃。

（三）规范村民自治组织，明确规定村干部的权责

在我国《村民委员会组织法》中明确规定出“乡、民族乡、镇的人民政府不得干涉村民委员会的工作，可对其工作进行支持以及帮助”。可见，在这部法律中规定了乡镇政府与村民委员会二者的关系，也对二者的管理权限进行了规定，但是却没有严格界定出二者的管理关系，也没有对支持和帮助的范围进行界定，也没有明确规定出村民自治的领域，这就影响了乡镇政府工作的顺利开展，也阻碍了村民委员会组织作用的发挥。所以，在国家法制主义下，我国应对《村民委员会组织法》进行完善，对村民委员会组织的法律地位、法律性质以及自治领域等进行规范，在维护村委会合法性的基础上，确保村民委员会能够真正的有实权，能够真正的为老百姓办事。

（四）完善吸纳精英机制，注重新时代农民的培养

对于农村劳动力大量外出打工这一现象，特别是知识水平高、文化素养高的年轻人大量外移造成各地农村面临着人才短缺这一问题。这不但影响着一些新型农具的推广，也影响了农村发展速度，农村的发展需要大量的精英人才，这就要求政府建立健全的人才吸引机制。通过促进乡镇企业的发展来留住更多的年轻人才；通过出台一些政策对农村精英外出打工的数量进行限制，大力鼓励和支持他们积极参与到管理村庄事务中，并给予他们适当的劳动报酬，促使农村精英可以为新农村建设做出更多的贡献。同时，培育新时代的农民，要求农民有文化、有技术，定期或者不定期培训农村剩余的劳动力，对他们进行科技培训，使他们能够懂得种植农业的新型技术，在科学种田的基础上，还可以搞一些新型养殖技术，推动农村地区畜牧业的发展。想要达到这些目标，就需要政府积极发挥作用，面向社会开展形式多样的培训机制，重视农业教育与成人教育的发展，培育新时代的农民，做好回乡创业新型农业配套培育机制，当前我国很多农民都选择进城打工，最后不得不回到农村务农，培育这些回乡务农的农民，促使他们能够成为新时代专业型的农民，在种植农业方面上积极发挥引导作用，做好科学种田，进一步提高农民的农业收入。

四、结语

从上面的分析中可见，在市场经济的发展下，农村呈现了诸多新特征，想要促进农村的发展水平，势必要运用多中心治理模式，这一模式在推动农村经济发展上发挥着不可代替的作用。但是结合具体状况而言，因为当前的“乡村政治”模式依然存在，其还发挥着一定的作用，多中心治理模式还有很多需要完善之处，实现从“乡村政治”模式转变成“多中心治理”模式还需要很长一段路程。 另外，在建设新农村方面上，我国可借鉴其他国家的经验，但这里所谓的借鉴并不是盲目的、一味的借鉴，而是应该结合我国国情，针对性、有目的借鉴，以此来推动我国新农村建设取得更好的成效，进一步提高我国的综合国力。

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［3］李颖明，宋建新，黄宝荣，王海燕.农村环境自主治理模式的研究路径分析［J］.中国人口.资源与环境，2011，（01）：165-170.