论我国农村集体经济组织的法人化

◎单忠献

十二届全国人大五次会议通过的《民法总则》（文中所提法律均采用简称），将农村集体经济组织法人定位为特殊法人，首次在国家基本法律中明确了农村集体经济组织的法人资格，一定程度上解决了此前由于民事主体地位不明、权利义务内容不清所带来的立法缺憾，对农村集体组织成员权的实现、农村集体产权制度改革以及现代农业组织化的进程等都具有历史性的推动作用。但毋容讳言的是，这并不足以解决农村集体经济组织法人化的问题。从法人资格的法律赋予到法人主体的实际权利行使，是一个更具实质意义的跨越，还需要通过专门法律的立法设计和相关法律的合理衔接，以完善对农村集体经济组织法人化的法律支撑。

一、农村集体经济组织的发展历程与制约

我国农村集体经济组织伴随着建国初期的农业互助合作运动而产生，在不同阶段依次表现为互助组以及初级、高级农业合作社，是我国继土地改革后进行的社会主义改造在农业领域的重要成果，其实质在于将农村土地和其他生产资料的属性由农民个人所有转化为集体所有。随着高级农业合作社的扩大化，1958年出现人民公社雏形，农业社的生产资料和公共财产开始向公社集中，由公社统一经营、统一核算；1962年《农村人民公社工作条例修正草案》出台后，“三级所有，队为基础”的制度普遍推行。社会主义改造完成后至改革开放前的农村集体经济组织有多种表现形式，既包括由原人民公社、生产大队、生产队所形成的三级合作经济组织，也包括农村供销合作社、农村信用合作社等其他集体经济组织。［1］应当说，改革开放前的农村集体经济组织对当时农村生产资料集体产权和社会主义属性的确认、农产品的基础保障供给、农村社会的管理职能行使发挥了重要作用，但同时因政社不分僵化体制的长期主导，也出现了经济功能弱化、农民权益含混、动力后劲不足甚至生产经营活动停滞等影响农村经济社会持续发展的弊端。

党的十一届三中全会后，人民公社“政社合一”的体制已经走到穷途末路，集体统一经营模式开始退出历史舞台。以1982年公布实施的《宪法》为依据，1983年中共中央、国务院下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，经过几近一年的时间，基层政权机构和合作经济组织分设基本完成。这一时期，以家庭承包经营为主要内容的农村历史性变革启动，农村集体经济组织的名称首次在《宪法》出现，统分结合的双层经营体制得到《宪法》确认。在表现形式上，农村集体经济组织完成了从“旧三级”向“新三级”的转变，由原来的人民公社、生产大队、生产队转化为乡镇集体经济组织、村集体经济组织、村小组集体经济组织［2］。农村集体经济组织对土地所有权的统一行使和家庭享有承包经营自主权的统分模式，使得农村生产力得到迅速解放，农业生产呈现高速增长，农民收入得以大幅提高。

1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，农村集体产权制度改革率先在经济发达地区探索，农村集体经济组织逐步进入市场化发展阶段。随着以“还权于民”为核心和股份制改革为方向的农村集体产权制度改革深入进展，各地探索了多种折股配股量化的符合市场经济发展的新形式，名为经济合作社、经济联合社、经济联合总社的新型农村集体经济纷纷涌现。虽然实践中“大多数地方倾向于将农村集体经济组织当作‘法人’看待”［3］，但由于法人地位在《民法总则》通过前没有赋予，兼之权利义务规定不明确、集体资产归属不清晰、政社分开改革不彻底等原因，使得农村集体经济组织无法成为具有独立运作权益的市场主体，也就没有获得相应的成长。有学者认为，农村集体经济组织法人地位的缺失限制了其应有的民事权利能力和民事行为能力，弱化了发展经济的功能，挤压了资本积累，致使形成没有经营活动的“空壳村”甚至大量负债，也导致了农村集体经济组织的弱化或边缘化。［4］除此以外，本文认为，法人地位和相关权利义务规定的缺失，对农村社区集体经济组织的影响还在于削弱了村民对其的认同感和归属感，使集体成员无法产生利益实现和权益保护的良好预期，特别是对当前农村集体经营性资产股份合作制改革、土地流转收益冲突问题的解决产生的约束作用明显。

二、农村集体经济组织法人化的法律内涵与实现意义

（一）法律内涵

法人是民法范畴的概念，是“由法律创设，得为权利义务的主体”［5］。按照《民法总则》第57条的界定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法律之所以要创设这一民事主体，就在于通过为达到一定组织化程度的团体进行权能赋予，使其以独立的姿态参与民事活动、获取民事权益和承担民事责任。一般而言，法人的成立应满足名称、组织机构、住所、财产或者经费等方面的要求，而其设立的具体条件和程序遵循，以及权利义务和法律责任的承担等，必须由相关法律明确规定，健全适格者才能转化为相应的权利行使主体。这一过程，其实就是法人化的过程。

改革开放后的法制重建和发展时期，关于农村集体所有制经济的相关内容在《宪法》、《土地管理法》、《农业法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《物权法》等法律中相继得以明确。如2007年通过的《物权法》就规定了集体所有的不动产和动产的范围、集体成员权的行使事项、集体所有权的行使主体、集体财产的公布和保护、集体经济组织的现代企业形式等一系列内容。《民法总则》进一步在营利法人、非营利法人的分类之外，将农村集体经济组织纳入特殊法人主体。但上述内容设计乃至法人地位的确立，并不意味着农村集体经济组织法人化的完成。本文认为，所谓农村集体经济组织的法人化，是指农村集体经济组织按照法定条件和程序设立法人、成为独立享有民事权利和承担民事义务的健全适格民事主体的过程。

（二）实现意义

第一，明晰农村集体经济组织内外部法律关系。“法律关系是根据法律规范产生的、以主体之间的权利与义务关系的形式表现出来的特殊的社会关系。”［6］因此，完备的法律规范支撑是法律关系认定和明确的前提。对外而言，农村集体经济组织的法人化将确立其民事主体地位，与其他市场主体一样，能够独立从事经济活动，成为彼此间契约关系订立履行的适格民事法律关系当事人。对内而言，农村集体经济组织的法人化将有利于进一步明确集体组织和成员之间的权利义务关系，使集体资产的管理和保值增值、土地的发包和承包、组织成员身份的认定、生产经营和土地流转收益的分配等具有更加准确清晰的法律依据。

第二，促进农村集体经济组织成员权益的实现。一般认为，具有农村户籍身份则可以当然取得农村集体组织成员资格。是否需要界定成员资格，在我国实务界和理论界曾经有分歧。但事实上，为解决集体所有权主体模糊的问题，《物权法》已经引入成员权的概念，在第 59 条第1款规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。［7］通过知情和参与重大决策，从农村集体经济组织的管理职能行使和生产经营中获取收益，应是农民集体成员最在意的权利。毋晓蕾认为，根据现有法律，农民集体成员享有的获益权主要包括利用集体设施的权利、集体财产经营收益和土地补偿金分配请求权、农村土地承包经营请求权、宅基地分配请求权、“四荒”地优先承包权等权利。［8］因此，成员权是农村集体经济组织法人化不容回避的问题，必将得到进一步确认，权利范围会更加周延，权益实现也将更有保障。

第三，破除农村集体产权制度改革的障碍。农村集体产权制度改革是农业集体经济适应社会主义市场经济发展的必然要求，对盘活农村集体资产，完善农村基本经营制度，提高农民财产性收入有重要意义。在农村集体产权制度改革过程中，作为当事人的农村集体经济组织的法律身份是一个根本性的问题，身份问题不解决后续的各种关系无法理顺。也正是因为此，长时间以来，“农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营竞争，这个问题始终困扰着中国农村集体济组织产权制度改革”［9］。农村集体经济组织法人的产生，标志着农村集体经济组织市场主体身份的合法化，其设立条件、组织形式、治理结构、权利义务等都要纳入法律规制，集体资产的清产核资、生产经营和财务管理必须依法进行，这一点对推进农村集体经营性资产股份合作制改革至关重要。

三、农村集体经济组织法人化的立法思路

推进和实现农村集体经济组织的法人化，根本在于制定专门的农村集体经济组织法律，同时做好与相关法律的有效衔接，以提供完善的法律制度保障，规范引导农村集体经济组织的发展。中共中央和国务院发布、被称为2017年1号文的《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见 》在阐述深化农村集体产权制度改革部分中，着重指出要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”。这也说明，通过专门立法推进农村集体经济组织法人化进程，已经成为我国当前农村集体产权制度改革的重要任务和迫在眉睫的工作重点。

（一）立法机关和位阶

根据《宪法》规定，我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，作为劳动群众集体所有制重要构成的农村集体经济组织法人制度，与我国社会主义基本经济制度密切相关。按照《宪法》和《立法法》的规定，涉及民事基本制度和基本经济制度的事项只能制定为法律，而法律只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定。根据立法职权划分，基本法律的立法权限属于全国人大，基本法律以外的法律立法权限由全国人大常委会形行使。换而言之，民事法律基本制度由全国人大制定，作为下位法的农村集体经济组织法律制度应由全国人大常委会负责立法。

（二）基本框架和内容

农村集体经济组织法应包含总则、设立和登记、组织和成员权利义务、组织机构、财务管理和利益分配、变更和终止、政策扶持、法律责任等部分组成。其中，总则部分主要规定立法目的、农村集体经济组织的内涵、法人地位、组织原则等内容。设立和登记部分主要规定农村集体经济组织法人的设立条件、章程记载事项、设立程序和登记机关。设立条件除具备法人设立的一般条件外，应将完成集体资产清产核资、集体资产所有权明确作为基本要件；鉴于农村集体经济组织虽具备资产管理经营的主要职能，以及经营性资产股份合作制改革的实践和发展趋向，但仍具有一定社会管理职能，建议根据其特殊性规定农村集体经济组织法人的登记机关为农业行政管理机关。组织和成员权利义务部分应分别规定农村集体经济组织的权利义务和成员的权利义务。前者的权利主要包括拥有集体土地和其他集体资产的所有权、集体土地的发包权、所管理国有资产的他物权、内部事务的管理权等，义务则包括不得改变土地集体所有性质、不得违反耕地保护制度、不得侵犯成员权益、接受主管部门和成员监督等义务；农村集体经济组织成员应享有集体事务的表决权和参与权、获得收益权、土地承包经营权以及监督权等权利，同时履行遵守法律法规和组织章程、依法承包经营，维护集体合法权益等义务。组织机构部分主要规定农村集体经济组织成员大会的组成和职权、委员会或理事会的职权等内容。财务管理和利益分配部分主要规定农村集体经济组织财务会计制度、公积金提取、盈余分配、审计监督等内容。变更和终止主要规定农村集体经济组织合并、分立、解散的通过、审核、备案、资产清算、债权债务处理等事项。政策扶持部分主要规定从政府财政扶持政策、税收减免政策、融资担保政策等方面壮大农村集体经济组织发展的内容。法律责任部分主要规定侵犯农村集体经济组织及其成员合法权益、农村集体经济组织侵犯成员合法权益、干扰农村集体经济组织正常生产经营、向农村集体经济组织摊派或强迫接受有偿服务、农村集体经济组织违法生产经营等应当承担法律责任的情形。

（三）与相关法律的衔接

上文提及的所有法律中均含有对农村集体经济组织的相关规定，这就涉及到关于农村集体经济组织的专门立法要和其他法律合理衔接、避免产生适用分歧的问题。这里的衔接包括两个层面的内容：一是农村集体经济组织的专门立法要和先期制定法律的相一致。如《民法总则》关于农村集体经济组织特殊法人的定位、《物权法》关于集体财产所有权的归属和行使、《农业法》关于农民权益的保护、《农村土地承包法》关于土地承包的权利和义务等内容，应在立法中适当引入。二是相关法律因制定时农村集体经济组织法人地位尚不明确，所规定内容未明确农村集体财产归属和权责关系的，如关于成员权的规定，现行法律的表述就不一致，应通过修正案的形式予以修改。

［1］杜国明.农村集体经济组织立法探析［J］.法学杂志，2010（5）：39.

［2］孙慕乾.农村集体经济组织法律地位的困境与对策［J］.经济师，2013（11）：66.

［3］蒋传宓.论农村集体经济组织制度的完善［J］.农业经济，2009（8）：6.

［4］郑有贵.农村社区集体经济组织法人地位研究［J］.农业经济问题，2012（5）：22-23.

［5］王泽鉴.民法总则［M］.北京：中国政法大学出版社，2001：148.

［6］沈宗灵.法理学［M］.北京：高等教育出版社，1994：372.

［7］王利明，周友军.论我国农村土地权利制度的完善［J］.中国法学，2012（1）：47.

［8］毋晓蕾.农民集体成员权利研究：农民集体成员权权能、限制与救济［J］.民主与法制，2013（2）：187.

［9］方志权.农村集体经济组织产权制度改革若干问题［J］.中国农村经济，2014（7）：11.

［10］李明星，黄凤华，陈英.关于农村集体资产股份继承的思考［J］.农业经济，2017（4）：31-33.

［11］宋振全，于云荣，王秀荣.“三权分置”视域下农村集体所有制实现：缘起、维度及思索［J］.农业经济，2017（8）：31-33.