中国农村改革40年——回顾与思考（上）

农业农村部农村经济研究中心主任 宋洪远

发端于1978年的农村改革，已经走过了40年的光辉历程。农村改革的巨大成就，不仅带来了农村经济社会的历史性变化，而且有力地支持了整个国民经济社会的深刻变革。农村改革的创新实践，不仅为我国成功实现经济体制转轨积累了宝贵经验，而且为世界一些国家实现经济转型提供了有益借鉴。本文将对中国农村改革40年的历程、成就和经验作一个初步的回顾和总结，并对今后一段时期全面深化农村改革的目标和思路提出基本看法，并围绕农村改革八个需要着力推进的重点领域和关键环节进行初步分析。

一、农村改革40年的历程和成就

（一）农村改革的五个阶段

1.第一阶段：1978—1984年，探索突破阶段。从农村基本经营制度入手，实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，实行政社分开建立乡镇人民政府，发展乡镇企业，初步形成和基本确立了家庭承包经营制度，农村改革取得突破性进展。

2.第二阶段：1984—1992年，乡城互动阶段。随着家庭承包经营制度的确立，开始启动城市经济体制改革，以搞活农村商品流通、促进农村劳动力转移、实现村民自治为重点，促进城乡要素流动，农村改革继续稳步推进。

3.第三阶段：1992—2002年，全面推进阶段。按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定与完善农村基本经营制度，深化农产品流通体制改革，调整农村产业结构，推进乡镇企业体制创新，促进农村劳动力转移，农村改革得到进一步深化。

4.第四阶段：2002—2012年，城乡统筹阶段。健全农村土地管理制度，深化粮棉流通体制改革，建立农业支持保护制度，扩大农业对外开放，改革农村税费制度，创新农村金融制度，健全农村民主管理制度，建立城乡发展一体化制度，农村改革进入了城乡统筹的新阶段。

5.第五阶段：2012年以来，全面深化阶段。以全面建成小康社会为目标，围绕抓关键补短板，全面推进农村综合改革和其他领域各项改革，注重改革的全局性、系统性、协同性，着力深化农村体制机制创新。

（二）农村改革的重要进展

我国历经40年的农村改革，目前已建立了十项重要制度，初步构建了农村改革的制度框架体系。第一，建立与完善农村基本经营制度。确立了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，培育了家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等经营主体，初步构建了集约化、组织化、专业化和社会化相结合的新型农业经营体系。第二，建立与完善乡村治理机制。建立乡镇人民政府，实行村民自治，培育农村社会组织，强化农村社会管理。第三，建立健全农村土地管理制度。建立与完善农村土地承包制度，引导和规范集体建设用地进入市场，完善农村宅基地管理制度，推进征地制度改革，探索建立了以股份合作制为主要特征的农村集体产权制度。第四，建立和完善农村市场制度。逐步放开农产品流通与价格，建设与完善农村市场体系，培育与发展多元市场主体，建立与完善农产品储备及进出口调节制度。第五，建立农村工作领导管理体制。确立农村工作领导体制，建立农业行政管理体制，完善工作责任体系，实行“四个责任制”，建立干部绩效考核评价体系。第六，建立与完善农业支持保护制度。完善农业投入保障制度，建立农业补贴制度，健全农产品价格保护制度，以及建立农业生态环境补偿制度。第七，创新农村财税制度。建立公共财政支持农村制度，加强农村基础设施建设，发展农村社会事业，全面取消农业税费，切实减轻农民的负担。第八，创新农村金融制度。建立健全农村金融组织体系，创新农村金融产品及服务方式，扩大农村有效担保物范围，进一步发展农业保险与农村保险。第九，扩大农业对外开放。发展农产品进出口贸易，实施“引进来”和“走出去”战略，拓展农业对外交流与合作。第十，加强并完善农村法制建设。完善涉农法律法规，强化涉农执法体系建设，增强依法行政能力，加强执法监督及司法保护。

（三）农村改革的主要成就

我国经过40年的农村改革实践，已实现农业生产持续增长、农村经济协调发展、农民生活水平显著提高、农村基础设施明显改善、农村社会事业全面进步。回顾整个改革历程，突出表现为在四个方面成功实现了转型。首先是农业方面，增加资本与技术等生产要素的投入，采用先进的生产手段，构建农业产业体系，转变农业经营方式，完成了由传统农业改造到现代农业建设的转变。其次是农村方面，加强基础设施建设，发展社会管理事业，强化公共服务，推进生态文明建设，完成了由促进经济发展到加强社会建设的转变。再次是农民方面，健全了村民自治制度，赋予农民更多的财产权利，扩大农民政治参与，促进了农村民主的发展，完成了由增加经济利益到保障民主权利的转变。最后是城乡关系方面，实施统筹城乡发展的基本方略，改革城镇户籍管理制度，促进农村劳动力向城镇转移就业，推进城乡基本公共服务均等化，破除二元结构，推动一体化发展。

（四）农村改革的基本经验

1.始终坚持巩固和完善农业基础地位。我国始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事，坚持立足国内实现粮食基本自给、口粮绝对安全，不断加大国家对农业支持保护力度，深入实施科教兴农战略，加快现代农业建设，实现农业全面稳定发展和农产品有效供给，为推动经济发展、促进社会和谐、维护国家安全奠定了坚实基础。

2.始终坚持保障农民基本权益。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益始终作为我国农村一切工作的出发点与落脚点。坚持以人为本，尊重农民意愿，着力解决农民最关心、最现实和最直接的利益问题，实行村民自治，赋予农民更多财产权益，推进基本公共服务均等化，更好地保障和改善民生，促进社会公平正义，提高农民综合素质，促进农民全面发展，让农民也享受经济社会发展的成果，确保农村社会既充满活力又和谐有序。

3.始终坚持解放和发展农村生产力。我国始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈地推进农村改革和制度创新，实行家庭承包经营制度，废除人民公社体制，调整不适应生产力发展要求的生产关系，从深度和广度上推进市场化改革，打破了制约生产力发展的桎梏。这个根本性改革，解放和发展了农村生产力，带来了农村经济和社会发展的历史性变化，农村已进入总体小康并向全面小康迈进的阶段。

4.始终坚持统筹城乡经济社会发展。我国始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，使农村改革和城市改革相互配合、协调发展。农业现代化建设与工业化、信息化和城镇化发展同步推进，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，实现城乡区域协调发展，并使广大农民能够平等参与现代化进程，共享改革发展成果。

5.始终坚持和改善党对农村工作的领导。我国始终把加强和改善党对农村工作的领导作为推进农村改革发展的政治保证。坚持一切从实际出发，坚持党在农村的基本政策，坚持党管农村工作、乡村社会管理、村民自治有机统一，加强农村基层组织和基层政权建设，完善党管农村工作体制机制和方式方法，推进社会治理领域制度创新，加快形成科学有效的社会治理体制，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成了推进农村改革发展的合力。

二、全面深化农村改革的目标和思路

（一）深化农村改革的问题及挑战

新一轮的农村改革，既是在工农、城乡发展总体失衡尚未根本扭转的背景下进行的，又是在工业化、城镇化、信息化深入发展的进程中开展的。所以全面深化农村改革，不仅要调整农村内部的生产关系与上层建筑，而且要突破城乡二元结构，促进“四化”同步发展。

新一轮的农村改革，既要突破传统思想观念的束缚，又要破除利益固化的藩篱，这既会涉及既得利益者，又会涉及工商业者等其他主体的利益，甚至关系到整个经济社会的稳定发展，稍有不慎，就可能带来出乎意料的隐患与风险。所以全面深化农村改革，是在两难甚至多难困境中权衡与选择，必须积极稳妥地推进。

新一轮的农村改革，也是在全球化和市场化程度进一步加深的背景下进行的，我国农业国际、国内的市场竞争能力都需要全方位的提升。所以全面深化农村改革，需要统筹考虑国际、国内两种影响因素，国际国内两个市场与资源都要积极利用。

（二）全面深化农村改革的目标和任务

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），围绕全面深化农村改革赋予农民更多财产权利、健全城乡发展一体化体制机制，形成新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果的目标要求，从建立农业可持续发展长效机制、完善重要农产品价格形成机制、加快构建新型农业经营体系、深化农村土地制度改革、加快农村金融制度创新、推进农业转移人口市民化，以及城乡要素平等交换和公共资源均衡配置等方面，全面部署了新形势下推动农村改革发展的主要任务。

（三）全面深化农村改革的思路和方法

要坚持社会主义市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用与加强政府支持保护功能互补。市场能办好的事放给市场，社会能办好的事交给社会，政府要切实转变职能、简政放权，不搞大包大揽、过度干预。对农业农村发展中市场失灵的领域，政府必须切实承担起责任。

深化农村改革，不仅波及面广、政策性强，而且影响深远，有些地方甚至还极为复杂、艰巨与敏感，触及深层次社会矛盾和利益关系的调整，所以需要摸着石头过河，在摸索、选择，甚至试错中前行。需要在明确底线的前提下，鼓励基层大胆探索创新，支持地方试行，尊重农民群众的实践创新。

我国地域辽阔，各地情况迥然相异，要承认差异性，兼顾特殊性。所以要因地制宜、循序渐进地深化农村改革，允许采取过渡性、差异性的政策及制度安排，不搞“一刀切”，不追求一步到位。

三、着力推进重点领域和关键环节的农村改革

（一）深化农村土地制度改革

土地制度改革的核心是稳定土地承包关系，引导土地有序流转，保障农民的土地财产权益。深化农村土地制度改革，要按照产权明晰、用途管制、严格管理、节约集约的要求，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，完善土地承包经营权流转市场，建立城乡统一的建设用地市场，依法保障农民土地承包经营权和农户宅基地用益物权。

1.完善农村土地承包制度。积极探索现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式。积极推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的完善，积极探索农村承包地确权的具体方式和方法，拓展农地确权成果应用范围和领域。建立健全农村土地承包经营权流转市场，增强土地承包经营权流转管理和服务。探索农村土地所有权、承包权、经营权分置并行的有效实现形式，落实所有权、稳定承包权、放活经营权。赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保的权能。积极探索承包土地经营权向金融机构抵押融资的途径和办法，建立配套的抵押资产处置机制。抓紧研究提出规范的实施办法。加紧探索农村土地承包经营权有偿退出机制，推动修订相关法律法规。

2.探索农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的条件下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立农村集体经营性建设用地产权流转市场，完善土地二级市场；探索建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高农民的个人收益。

3.改革农村宅基地管理制度。保障农户宅基地用益物权，研究探索赋予农户宅基地收益权和转让权的实施办法；完善农村宅基地分配政策，研究探索宅基地有偿获得与使用的途径；加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查，开展农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。选择若干试点，研究提出具体试点方案，慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点，探索农民增加财产性收入的渠道。

4.加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益。改革对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。各地还可以根据实际情况，积极探索创新，采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

（二）构建新型农业经营体系

构建新型农业经营体系的核心是坚持家庭经营的基础性地位，培育多元化的经营主体，发展多种形式的适度规模经营。

1.发展多种形式规模经营。从各地的探索实践看，发展农业规模经营，有承包农户之间“互换并地”的，有农户流转承包地的，有开展土地股份合作的，有社会化服务组织与农户联合的，还有工商企业租赁农户承包地的等多种形式。通过给予土地流转奖励补助等措施，鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权。完善县乡村“三级”服务和管理网络，加快健全土地经营权流转市场。探索建立工商企业流转农业用地风险保障金制度，降低和减少农户流转承包地的风险。探索土地集中型、服务带动型、空间集聚型多种适度规模经营发展路径。

2.培育新型农业经营主体。鼓励在公开市场上将土地承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体流转；促进农业新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体倾斜；加大对新型农业经营主体领办人教育培训力度。明确专业大户和家庭农场法人地位；引导发展农民专业合作社联合社；鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业；鼓励发展混合所有制农业产业化龙头企业。在国家年度建设用地指标中单列一定比例，专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。落实和完善相关税收优惠政策，支持农民合作社发展农产品加工流通。

3.健全农业社会化服务体系。坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，积极推进构建经营性服务和公益性服务相结合、综合服务和专项服务相协调的新型农业社会化服务体系。强化农业公益性服务体系；培育农业经营性服务组织；加快供销合作社改革发展。采取财政扶持、税收优惠、信贷支持等措施，大力发展多元主体、多样形式、充分竞争的社会化服务。积极探索推行合作式、订单式、托管式等多种服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。

（三）改革农村集体产权制度

推进农村集体产权制度改革是深化农村改革的重要内容，对于壮大农村集体经济、增加农民财产性收入、建立城乡要素平等交换关系、加强党在农村的执政基础，具有重要而深远的意义。

1.民主确定成员资格认定标准。对于集体经济组织成员身份界定，应在坚持尊重历史、权利义务对等、程序公开、标准一致的基础上，统筹考虑农村土地承包关系、户籍关系、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。改革试点中，要探索在群众民主协商基础上确认农村集体经济组织成员的具体程序、标准和管理办法，建立健全农村集体经济组织成员登记备案机制。同时，还应妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户等特殊群体的成员身份界定问题，防止多数人侵犯少数人权益。

2.规范农村集体资产股权管理办法。尽快研究出台《农村新型集体经济组织股权管理办法》，对股权结构、人员界定、增资扩股、新增资产股份量化等问题进行明确规定。尽快研究出台《农村新型集体经济组织收入分配管理办法》，规范改制后的集体经济组织收入分配，逐步缩小集体福利分配的范围。在将集体财产权转变为共同持有股份时，应把集体组织共同持有的股份分配给集体成员持有。对实行股份合作制进行集体产权制度改革的，应返还或减免对股份分红征收的税收，以减轻农民负担。现阶段，个人股仍然是集体资产股权设置的主要形式；而是否设置集体股，归根结底要尊重农民的选择，应通过公开程序由集体经济组织自主决定。但当一些农村完成“村转居”，集体经济组织的社会性负担逐步剥离后，应当取消集体股以达到产权的彻底清晰。

3.完善农村集体资产法人治理结构。应尽快研究制定《农村新型集体经济组织章程》，建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。推进农村集体产权制度改革，依照现行法律的规定，规范利润分配行为。应当改善法人治理结构的外部体制环境，厘清村委会、村党支部与新型集体经济组织之间的关系，使农民群众真正成为集体经济的决策主体、投资主体及受益主体，成为集体经济组织名副其实的法律主体。

4.发展多种形式集体经济。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目。在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。鼓励地方依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场。 （未完待续）