常怀忧患意识粮食安全之“弦”不可松

□ 丁 声 俊

（接上期）

4、现代服务薄弱，农民困扰重重。随着农业农村现代化的进程，经济社会结构发生了、发生着巨大变化，对现代化服务业的需求出现“六大新趋势”：政府公共服务的重要性更加突出，“三农”对其需要更加迫切、更加强烈；生活性服务与生产性服务的需求量均明显增长，日益趋向专业化、社会化、综合化；在发展传统服务业的同时，更需要建立信息化、电子化、新业态等现代化服务业网络；虚拟化、无形化等现代服务业的发展，对诚信体系建设及要求日益迫切和日益严格；城乡服务将日益融合化、一体化；对专业的、高技能服务业人才的需要量越来越多、越来越高。

然而，我国农村的现代化服务业还是一个“大短板”。主要表现是：服务总量不足和服务质量不优并存；服务的旺盛需求与服务的供不应求同在；尤其是农业粮食产业现代化的不断推进及农产品市场的快速扩展，所需要的信息化、电子化等现代化服务手段与专业人才跟不上需求。迄今，我国农业政策一轮又一轮，资本一波又一波，提供了多种服务工具。然而，广大农民仍然受现代化服务的制约和困扰，其主要表现包括：服务有效需求不足和需求强烈突出；服务供给成本高企与品质欠佳、渠道不畅与品种单一明显；信息服务不灵和科技服务不力普遍。造成这些困扰的根本原因是农村智力服务欠缺。由于智力服务薄弱，农民不懂得现代化服务知识和技能。例如，现代市场意识普遍淡薄，经营能力亟待提高。更突出的问题是信息不灵，由于信息网覆盖面有限，加之大量农民不会使用现代信息工具，导致农民不知生产什么、生产多少，或什么时候生产、为谁生产。其结果是屡屡发生“一哄而上，一哄而下”的现象。这充分说明，农业农村要持续稳定发展，除了市场化、规模化之外，在农村现代化建设中，必须加强现代化服务的内容。

5、农民主体地位失落，变成被雇佣劳动者。社会理想主义者呼吁：要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园，这“三让”是令人憧憬的目标。实现这一美好梦想的根本，还必须有另外的“三让”做保障。即：让农民在农业农村中真正占据主体地位；让广大农民真正成为农业农村社会经济的主人；让广大农民具有倾诉话语的权利和机会。总之一句话，要让农民真正当家作主。然而可惜的是，农民对有关自身权益的农业农村发展和改革的措施、表达话语权的平台和机会甚微。例如，农村土地承包经营权流转，涉及广大农民的根本权益，农民理应拥有充分的话语权，但相反，农民的话语常常得不到尊重，甚至受到漠视，危害农民土地权益的事件普遍发生，对农民造成的损失也最严重。不少地方违背土地流转的原则和策略，忽视农民意愿，漠视农民的主体地位，导致土地流转乱象丛生。

土地流转“乱象”的主要表现有六方面：一是土地流转主体混乱。各地土地流转中，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府取代农户决定土地流转的问题多有发生，由“开放热”造成大量耕地被占用。二是土地流转行为混乱。农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。“以地生财”误导滥用耕地，一些地方宁肯以“牺牲耕地”为代价也要换取所谓的“政绩”。三是流转土地用途混乱。有些地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，用来建坟园、建房、建窑，甚至非法变相建宾馆、搞房地产经营等。四是土地“资本化”混乱。大量城市工商资本下乡，给农村注入了“资金”，但实质上是以不同形式“买断”土地经营权，原承包农户只能获得“流转费”，土地流转后的新成果丝毫享受不到，一切收入全部归“资本”所占有。五是土地流转市场混乱。许多地方的土地流转还处于自发、无序、混乱状态，农民权益蒙受损害。加之，没有具体的法律条款进行规范，农民的合约意识薄弱，所以转出方、转入方之间经常会出现毁约或弃约现象。六是职能部门监管混乱。迄今相关职能部门对土地流转的监管颇多混乱，越位、错位、不作为问题多有发生。例如，“越俎代庖式”土地流转就是主体错位、权力越位的表现，对于土地流转后“非农化”“非粮化”问题更是视而不见、熟视无睹。此外，由于粮食比较效益低，还造成耕地撂荒，作为国土资源中精华的耕地大量被占用和浪费了。

导致土地流转产生乱象的原因有多种，包括法律法规的、思想认识的、经济利益的等等，可概括为：对承包经营权流转的法律效力认识执行不到位，导致违法流转；不同村镇之间土地流转的补偿标准不统一，导致产生矛盾；农村基层组织协调处理纠纷的能力不足，缺乏一套行之有效的纠纷解决机制；法律法规宣传不到位，以及信息不对称、地源虚假、法律意识淡薄等。这里，要特别指出的是，非法的土地流转导致农民丧失“主体地位”，流转后的土地种与不种、种什么与种多少、取得的收益怎样分配等事务，就与出租土地的农民没有丝毫关系了。新型经营主体和农民之间的关系就完全变成了土地租赁和被租赁、雇佣和被雇佣的从属关系和附属地位，必然抑制其积极性、主动性和创造性的充分发挥，这是最为令人忧虑的。

三、采取战略措施，确保“粮食安全”

“粮食安全”的名词，最早产生于上世纪70年代中叶。当时，粮食形势风雨骤变，爆发了二次大战后30余年里最严重的粮食危机。市场供求失衡，安全储备系数由18%下降到14%，世界谷物价格暴涨2倍以上，广大发展中国家深受其害，许多国家和地区爆发粮荒和饥馑，世界陷入严重粮食危机。

（一）“粮食安全”的提出及内涵的丰富发展

联合国粮农组织最早敲响“粮食安全”警钟。面对世界粮食形势的风云突变，联合国粮农组织最早敲响“粮食安全”的警钟，并在1974年举行了“世界粮食会议”，提出了保障“粮食安全”的警告，要求各国谷物库存量要达到各国粮食安全的最低水平，即相当于当年谷物消费量的17%～18%。世界粮食大会形成的文件，成为动员各国为保证世界粮食安全的行动纲领。此后，粮食安全的内涵不断延伸和充实，主要包括：从粮食安全的外延上看，从国家层面延伸到家庭层面，乃至个人；从内涵上看，从数量安全充实到质量安全、再到营养安全，乃至可持续安全。“粮食安全”内涵的延伸和丰富，就等于向世界又一次次发出警示，让世界保持警醒。

自联合国粮农组织最早敲响“粮食安全”的警钟以来，国内外相关机构和专家学者对粮食安全的概念进行了界定。迄今，国内外关于“粮食安全”的定义不下数十种之多。这里，列举几种主要的、有代表性的定义：（1）1974年世界粮食大会通过的“粮食安全”的定义是“一个国家的粮食储备要相当于当年粮食消费量的17%～18%，这被视为粮食安全线。”这里所说的粮食，指的是谷物。（2）1983年爱 ·萨乌马的定义。1983年，联合国粮农组织总干事爱德华· 萨乌马提出的新概念是“粮食安全的最终目标是，确保所有的人在任何时候既能买得到、又能买得起所需要的基本粮食。”（3）1992年国际营养大会的新概念是“在任何时候人人都可以获得安全营养的粮食来维持健康动能的生活。”（4）2001年世界粮食安全委员会的定义“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够的、富有营养和安全的粮食。”（以上见：丁声俊《科技革命、制度创新与国家粮食安全保障体系研究》，（内部研究报告），2005年1月）。

粮食安全的本质性特点。前述国内外普遍接受的“粮食安全”的定义，内涵逐步丰富，外延相应扩展，构成了逐步更加完整的概念，具有本质性特点：一是整体性。这是“粮食安全”诸特性中最根本的特性。它是指系统结构的有序性和关联性，为保障粮食安全需要进行“整体设计”，提高粮食“供给侧”结构质量，与不断升级的“需求侧”结构地动态性协调。二是人权性。即：粮食安全不仅是关系一个国家、一个地区整体的“粮食安全”，而且指不管是富国、还是穷国的每个家庭、每个居民、在任何情况下都有享受足以保障身体生理需要的粮食的权利，即生存权。三是战略性。即不仅单单是粮食供求平衡的问题，而且是紧紧关系经济安全、乃至国家安全战略的大事。不管环境和形势怎样变化，都必须保持战略定力、战略主动。中国人的饭碗必须牢牢端在自己手上。四是动态性。即“粮食安全”不是一成不变的，而是随着国民经济和居民可支配收入的提高，农业粮食生产、供给、流通和消费等条件的变迁而变化，保障“粮食安全”的内容、方式等都必须和必然相应转变。五是可持续性。即不仅保障当代人的粮食安全，而且还要保障后代人健康生活的能力，而且一代又一代传承、持续下去。这就要求彻底摒弃拼投入、拼资源的“两拼”的增长方式，采取环境友好型的生态农业的发展道路。

（二）严治土地“乱象”，保护和利用好“天下粮田”

古典经济学的一个观点认为，土地是财富之母，劳动是财富之父。现在有人否定这一观点是徒劳的，因为它揭示出土地是基础资源的客观性和稀缺性。本文所说的“天下粮田”，是广义的大概念，包括国家的陆地、河流、湖泊、内海、领海等，是主权国管辖的国家全部疆域。在人多地少的我国，在大力保护与利用好土地中的精华耕地的同时，还要逐步治理、保护与利用好其他国土资源，像广阔的山地、草地、丘陵地、湖海、江河、湿地，乃至沙地等，提高其质量禀赋，都会成为更有价值的资源，产生巨大的经济、社会和生态效益。当然，也开辟和加强了保障国家粮食安全的新资源基础。

耕地是农业粮食最基本的生产资料，其存在是非人力所能创造的，是固有的不可移动性、地域性、整体性和有限性的“天下粮田”。耕地还是一种稀缺的、不可再生的自然资源和经济资源，不仅有经济社会功能及其相应的价值，更具有生活和生态功能。尤其是对于我国农业粮食生产，更是不可或缺的要素和发展的生命线。基于这一逻辑，保护“天下粮田”就是保护农业粮食的生命线。从发展趋势看，人类对它的依赖和永续利用程度的增加是不可逆转的，而耕地是不可能增加的。由这些特点决定在人多地少的我国，保护耕地更具有重要性和必要性，它是基于保障国家粮食安全的需要，也是基于社会稳定和谐的需要，还是保护耕地自身稀缺资源的需要。适应这种需要，必须像爱护和保护大熊猫一样，爱护和保护“天下粮田”。（未完待续）