“精准时代”精准扶贫政策实施偏差与纠偏路径

2018-01-23司静波赵志兴

农业经济与管理 2018年2期

司静波，黄岩，赵志兴

（东北农业大学资源与环境学院，哈尔滨 150030）

“政策精准性”是公共政策应然属性，制定与实施精准性政策，实现相对理想的绩效目标，是“精准时代”不可忽略的政策诉求和不容回避的政策走向（王春城，2018）。我国扶贫开发进入冲刺阶段，面临贫困人口众多、扶贫难度巨大、脱贫时间紧迫的问题，最大难点在于既定政策的精准、高效落实。各级政府着重顶层设计、整体布局、深度谋划、统筹构建的脱贫攻坚政策支撑体系，涵盖脱贫攻坚各个领域，政策制定渐趋精准，但政策实施尚存偏差。研究表明，公共政策实施绩效中，文本制定比例仅占一成，九成取决于有效的执行力。实践中，处于社会转型期的中国，利益分化、利益冲突和利益重组等诸多因素交织，公共政策在制定、执行过程中会出现有悖目标预期的现象，精准扶贫政策是一种利益确认形式和利益调整、分配方案，精准扶贫政策的实施是社会相关群体间的利益博弈（谢炜等，2007），政策目标与实施结果间出现不同程度偏差恐难避免。鉴于此，本文研究偏差原因，寻求纠偏对策，以期从根本上促进精准扶贫政策的落实，实现显效、高效、长效脱贫，此亦政府治理现代化进程中的题中之意。

一、精准扶贫政策实施偏差的表现

公共政策实施中产生的偏差，是文本政策从上至下分层、逐级传递的路径中，政策实施者基于各种主、客观原因导致的政策目标置换、政策信息扭曲等差错，最终使得政策实施效果偏离政策初衷，甚至产生不良后果，符合条件的目标群体未全部受益，或者不符合条件者受益（左停，2015）。精准扶贫政策实施中的偏差主要表现在以下几方面。

（一）敷衍性偏差

主要指精准扶贫政策的实施仅停留在表面，或仅做政策宣传而不重实际操作，或对政策实施效果不关注、不关心。如金融扶贫政策是以普惠金融为基础，全力推动贫困地区金融服务到村到户到人（《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》2016），让符合条件的贫困人口均能按需求便捷获得贷款的优惠政策。2018年1月中旬，在吉林省开展的精准扶贫成效评估调研中发现，个别地区小额信贷政策宣传广泛热闹，授信数量宏大，实际放贷比例却很小，有的贫困户手握三星级授信证书却贷款无门，一些金融机构以农户信用值较低、信贷风险大为由不予授贷，此类小额贷款政策实际上并未真正落实，也未发挥金融扶贫功效。

（二）附加性偏差

主要指精准扶贫政策实施中附加一些原目标未包含或不恰当内容，使得政策调整的对象、范围、力度、目标等超越政策初衷，或有些部门出于考虑本地利益在原政策基础上自行设置“土政策”，从而导致政策执行变形及无法准确到位。如健康扶贫中的慢性病签约医生政策，此政策实施排序首先是对接建档立卡农村贫困人口，然后逐步扩大到全部慢性病人群，实现建档立卡农村贫困人口全覆盖时，条件好的地区才能逐步覆盖农村低保对象、特困人员、贫困残疾人等人群。但有些地区慢性病签约医生服务立即变成全部农户享有100%医生签约率，这种貌似“锦上添花”的政策在盲目扩大覆盖面的同时并未提高服务效果，反而使有限医疗资源摊薄、分散，政策实施更趋复杂，实施成本大幅提高，公共资源被稀释，健康扶贫并未真正惠及政策的核心对象。

（三）残缺性偏差

主要指精准扶贫政策被断章取义，仅部分被贯彻落实，其余则被主观忽略或客观弃置，或与相关政策割裂、无法衔接，政策内容变得残损和碎片化，最终不能完全、有效地实现既定政策目标。如易地扶贫搬迁政策规定，已纳入易地扶贫搬迁计划的贫困户，不得再列入危房改造计划，这是为保障国家有限的扶贫资金流向更精准、利用更高效，然而实践中仍有个别地区将纳入易地扶贫搬迁计划的贫困户重复列入危房改造名单。2018年1月中旬，在吉林省西部地区开展脱贫攻坚成效评估调研中曾发现一贫困户，年初列入危房改造名单，年中危房改造竣工入住，后又迁入易地扶贫新居，造成国家在短期内先后为同一贫困户两次投资改善住房条件。一方面改造的危房成了沉没成本，另一方面更多需要扶持的贫困户仍住在亟待改善的危房中，造成资金、资源浪费，政策割裂导致实施偏差。

（四）异化性偏差

主要指精准扶贫政策的实施看似与现行政策一致，实际上相背离，甚至政策内容、目标、性质均可能发生根本性改变，尤其当利益主体冲突明显时，有利的就执行，不利的就变形。如根据危房改造政策要求，由政府提供专项资金补贴为建档立卡户建造43平方米住房，贫困户个人无需再支付建房费用，而个别地区在危房改造中出现硬性要求贫困户建造大于标准面积的住房，且须自付部分费用的情况，有的竟把危房改造指标合用，危房改造政策实施完全走样，严重损害政策的严肃性、权威性和公共利益，也为权力寻租创造机会。

二、精准扶贫政策实施偏差的原因

公共政策是一个系统，此系统囊括政策内容、政策主体、政策客体以及政策机制或工具等要素，各要素相互联系、相互作用。精准扶贫一揽子政策的制定和实施，应力求政策内容界定的精准性、政策主体规定的精准性、政策客体设定的精准性和政策机制选定的精准性，其中任一方面弱化均影响系统的实现。精准扶贫政策实施中偏差根源常出自以下维度。

（一）政策内容的科学性和完整性决定政策实施准确性

精准扶贫政策的出台经常是从上一级政府传达至下一级政府。政策执行和实施则需要多领域、多部门齐抓共管、协调完成。策略性、渐进性、试验性、独创性等被视作公共政策的特点，但这些特点易造成政策的模糊性和冲突性，模糊性是指政策目标实现上的模糊，如精准扶贫中贫困县退出机制考虑到地域差别（罗敏静，2016），原则上贫困县贫困发生率降至2%以下，西部地区降至3%以下，为防止政策实施中例外情况而常常留有一些余地；冲突性是指政策实施过程中各方参与者认识偏好导致目标认同差异，如不同层级政府的利益诉求点不同，同一层级政府内部各部门工作导向矛盾等等。精准扶贫政策内容的科学性、完整性、前瞻性、连续性及稳定性直接影响政策实施和落实的准确性、有效性。

（二）政策实施主体的价值偏好和素质能力影响政策实施有效性

政策主体指在政策系统中占主要地位，按照自主意志对各类政策客体主动施加影响，主导政策制定、执行、评估等各项活动的个人、群体或组织。《脱贫攻坚责任制实施办法》明确，我国精准扶贫工作实行省市县乡村五级责任制，其中县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任。各级领导结构、领导者、执行者等政策实施的主体，其思想观念、组织结构、领导方式、工作作风、管理水平等直接或间接影响精准扶贫政策实施力度；政策主体的政治偏好和价值偏好决定政策实施的导向、效率与效果；政策主体素质缺陷，解读水平有限、专业知识欠缺，执行能力低下、战略眼光短浅、观念意识落后等；实施机构或对政策内容认知不足、对政策实施准备不周、对政策整体统筹不够、对政策运行监督不力等，均是造成精准扶贫政策实施偏差、错位的主要原因。

（三）政策实施客体的复杂性和模糊性阻碍政策实施科学性

精准扶贫，首先是精准识别，政策客体是政策主体识别和施策对象，包括物和人两方面，物的方面主要是实体属性的因素，如精准扶贫中各种自然地理条件和生态环境条件，社会生产、生活的各种设施及与生产、生活相关的交通、供水、能源、教育、卫生等设施的数量、结构和分布状况，各级政府预算和配置的资金等；人的方面主要是扶贫对象属性的因素，包括精准扶贫四类对象人群——建档立卡贫困户、农村低保户、分散供养特困人员和贫困残疾人家庭。政策客体的精准界定是保证政策实施精准性的前提，明确边界是判断公共政策水平的重要标准。我国精准扶贫前段工作中存在贫困户识别不准情况，主要原因一是贫困户精准识别标准单一，片面强调收入水平，识别工作难度较大；二是贫困户认定过程中，评议机制和流程仍不完善；三是较长时期内，有些地区仍由上级规定各乡镇贫困人口数量，贫困户并非识别认定，而是分析、测算认定（刘文龙，2017）。政策靶向的不精准导致资源大量错配，精准识别“回头看”工作的目的就是矫正精准扶贫政策实施客体的源头性失误，政策实施客体的复杂性和模糊性阻碍政策实施的科学性。

（四）政策实施传导机制的迟滞和扭曲影响政策实施完整性

政策制定后，连接主体和客体的是政策机制或工具，完善的机制事半功倍，不完善的机制必然影响政策实施效果。精准扶贫政策实施过程是政策信息流通过程，包括政策指令信息和政策实施反馈信息，信息传递机制是否科学完善、信息传递是否客观准确、信息沟通渠道是否多元畅通与施策效果密切相关（魏姝，2012）。实际上，精准扶贫政策与其他公共政策的信息传递相同，常出现内容失真和传递迟滞，政策指令信息从上至下传递过程要经过中央、省、地（市）、县、乡（镇）五级行政组织，其中，个别地方政府可能办事效率低，政策传递至基层需耗费较长时间，政策实效性下降；传递过程中，又由于诸多接收者和传递者理解能力不同、偏好各异，同一政策信息经过层层传导，扭曲、差错难以避免；政策反馈信息是自下而上传递，有些基层干部为保护地方、部门和个人利益，可能选择性反馈信息，隐瞒政策实施真实效果、农户对政策实施的意见和要求等，上级领导得不到真实、有效的施策反馈信息，无法及时准确采取应对措施。

三、精准扶贫政策落实建议

保证精准扶贫政策落实精准高效，需综合考量政策内容、政策主体、政策客体、政策机制等因素，一方面是各因素的精准、完备，另一方面是各因素交互、衔接的精准、完善，任何一个短板均会降低精准扶贫政策的整体成效。

（一）完善政策内容，凸显精准扶贫政策的科学性、合理性、前瞻性

在政策制定和完善上，充分考虑民生、民意要求，有效回应社会呼声，加强各级政策的沟通协调，防止各项政策发生冲突。可以尝试政策修正、政策增删、政策更新（王国红，2007）等方法。修正是在政策内容不变前提下，对既定政策的具体内容、适用范围、时间跨度、相关限定等适当改正、整治，使政策更趋向正确、完善、更切合精准扶贫实际；增删是在政策对象不变情况下，对现行政策的具体条文做必要补充和删减，扩大或缩小内容、适用范围，延长或缩短适用期限；更新是在现行政策框架不变基础上，因地因时制宜，做出革新、创新。这种修正、增删、更新不是任意篡改，而是规范性指导下的合法、合理、有序、有效完善。

（二）创新政策宣传模式，切实提高精准扶贫政策的普及度、参与度

从调研样本看，由于扶贫政策宣传力度不够导致信息不对称，农户扶贫政策认知度有限，扶贫资源错配、贫困户漏评情况时有发生，很多贫困村、贫困户精准扶贫政策普及度、参与度尚存较大提升空间（李佳盈，2017）。创新现有政策宣传渠道和方式，一方面要将传统宣传方式与现代新媒体结合，通过村民会议、村委会公示或通知、宣传画册、文艺演出、广场聚会、广播电视、电脑手机、短信微信平台和驻村工作队、第一书记、帮扶责任人等多途径、多渠道、多方式及时发布新的扶贫政策和扶贫动态；另一方面要明确宣传对象，扶贫政策的宣传必须精准到人、到户，要主动摸底排查，充分考虑地处偏远的贫困户，要一对一、面对面宣传、讲解、引导，确保符合政策条件的农户全部知晓相关扶贫项目及政策优惠，针对性地指导农户选择适合的扶持政策，通过提高政策参与度增加收入、改善生活条件，实现脱贫。

（三）提升政策执行主体素质，充分调动精准扶贫政策执行主体的积极性和创造性

精准扶贫区别于粗放扶贫，是科学扶贫、高效扶贫，而非简单救济与安慰，需高素质人才队伍开展工作。当前，各地各级政府均安排、配备专职扶贫干部，但专职不等同于专业，精准扶贫同样需要治理施策人员素质能力上的“贫困”（冯英，2017）。各级各类施策人员素质需要强化培训和长期养成，一是提高认识能力，强调扶贫攻坚的战略意义和实践价值，二是提高理论水平，联合党校、高校、技能培训机构完成系统性学习，三是提高实践技能，创造更多机会丰富扶贫工作经历和体验。在人才队伍建设特别是驻村帮扶上，国务院扶贫办指出，一要加大派驻力度，难干的事要派能干的人；二要加强管的措施，好的干部既是培养出来的，也是严格要求出来的；三要提高服务水平，在政治上关心、工作上支持、生活上保障。让贫困群众有志气、扶贫干部长本事，只有充分调动政策执行主体的积极性和创造性，才能保证精准扶贫政策优质、高效实施。

（四）改变政策实施机制，努力构建多元化、开放型的精准扶贫政策监督体系

当前，精准扶贫政策实施中的监管，多数带有人治色彩，如从中央到地方多层次扶贫考核检查，省际间、第三方等多角度查处违法违规等，这种监管很难摆脱自上而下的单向管控路径依赖。如果弃用这些措施，精准扶贫工作中的种种乱象很难有效遏制，过分依赖这些措施，又势必形成权力不断向上集中的局面，加大各级政府工作难度，也与简政放权的初衷相悖。精准扶贫一揽子政策，实施中点多面广，仅仅靠党委、政府及其职能部门自上而下监管有限，衍生问题较多。因此，必须动员和支持社会各界、新闻媒体、民间组织，以及广大农户参与监管，构建上下结合、官民共治、良性互动、开放透明的监管网络，只有畅通监管渠道，才能及时纠正精准扶贫政策实施中的各种偏差，保证政策实施效果。

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