特朗普政府的亚洲政策与东盟：以印太构想及四国协商机制为中心

[韩]裴亘灿



特朗普政府的亚洲政策与东盟：以印太构想及四国协商机制为中心

[韩]裴亘灿*

2017年11月，特朗普总统在越南岘港召开的APEC领导人会议上提出了美国的印度-太平洋构想。在随后举行的马尼拉东盟首脑会议期间，美国、日本、澳大利亚、印度四国局长级外交人员举行非公开会议，就四国协商机制问题进行磋商。据此，外界评论认为，美国主导下的印太四国同盟初现雏形。作为印太构想的核心要旨，对中国的崛起进行战略牵制是美、日、澳、印四国的“思想共识”；通过军事、外交手段遏制中国在东中国海、南中国海、印度洋等地区的战略扩张是四国的“共同目标”。因此，印太四国协商机制在本质上具有安保联盟的性质。

目前为止，印太构想尚未涵盖东盟。但是，美国将继续拓展该战略的参与国与合作国范围。未来，美、中两国很可能会迫使东盟“选边站队”，东盟国家因此面临巨大挑战。对于东盟来说，团结一致、总体应对最为上策，但是由于领导力的缺失、内聚力的不足，印太构想及四国协商机制很可能继南中国海问题之后，成为进一步加速东盟内部分裂的要因。

本文旨在以美国主导的印度-太平洋构想及美、日、澳、印四国协商机制为中心，考察特朗普政府的亚洲政策方向，分析东盟可能采取的应对措施。在此基础上，针对未来美国的亚洲政策及韩国的东盟政策，为韩国政府提出外交方面的意见建议。

一、特朗普政府与东盟

（一）美国优先主义与东南亚

美国新任总统罗纳德·特朗普2017年1月任职以来一直未能出台具有明确方向的亚洲政策。直至同年11月，他在寻访亚洲五国（日本、韩国、中国、越南、菲律宾）期间才提出了“印度-太平洋”构想。特朗普上任伊始就按照竞选承诺宣布退出跨太平洋伙伴关系协定，并强烈批评前任奥巴马政府的“重返亚太”“再平衡”等以亚太地区为重的政策。外交关系方面，特朗普更青睐通过双边协商解决主要外交事项，而并非多边合作。

在特朗普就任后近1年的时间里，负责亚洲政策的核心要职－－美国国务部亚太事务助理国务卿一职始终空缺。直到2017年12月，外交官出身的董云裳（Susan Thornton）才被任命。与此同时，美国驻韩大使的职务空缺已经超过1年。预计未来，美国有关政府职务的任命仍将缓慢展开。

总体看来，无论是特朗普的对外政策，还是对内政策，最重要、最核心的原则就是“美国优先主义”，贸易、外交、军事、安全合作等各个领域概莫能外。特朗普不断强调，要实现与中国、日本、韩国等对美贸易顺差国家间的公平贸易（fair trade）与互惠互利（reciprocity）。

为积极改善美国的贸易逆差现状，特朗普在此次亚洲寻访过程中大规模开展“销售外交”，同时还向日本、韩国等盟国提出增加防御费用分担要求。未来特朗普仍然会将“美国优先”应用至东南亚的中小国家身上，虽然会有所差异，但是不会存在例外。

问题是这种“美国优先主义”给期待美国传统领导力的多数亚洲国家带来了失望、混乱与不知所措，而且很有可能成为削弱美国域内领导力的变数。如果一家独霸的美国只为维护本国利益而强调公平贸易和互惠互利，对亚洲地区缺乏中长期发展规划，不愿提供域内公共产品，那么美国的影响力势必会受到削弱，尤其是在中国不断崛起，积极谋求提升地区话语权的背景之下。

（二）美国对东盟政策的缺失

在亚洲，朝核问题成为特朗普首先需要解决的当务之急。与朝核问题相交错，中美关系的重新定位，美国与日本、韩国等传统盟友关系的维护与强化等问题也不断浮出水面。而一度是奥巴马政府最为关心的热点——南中国海领土主权纷争，却被特朗普暂时搁置一边。

相比之下，特朗普并没有对东南亚及东盟表现出积极的关注。特朗普与前任美国总统奥巴马不同，他缺乏对东南亚及东盟的有效认知，而且对多边主义存在不认可与排斥感。他在总统竞选期间就未曾发表过关于东南亚或东盟的言论；在其就任后，曾分别邀请越南、泰国、马来西亚、新加坡四国领导人访美，而对东南亚整个地区或者是东盟的政策方向一直未被提及。多数东南亚国家对美国的此种亚洲政策及东南亚政策的缺失表示忧虑，同时也密切关注有关情况的发展动态。

对于东南亚，美国的东盟政策至关重要。因此，美国新任总统特朗普是否会参加东亚峰会（EAS: East Asia Summit）成为了2017年11月马尼拉东盟首脑会议最关注的议题。据悉，特朗普在访问亚洲之前即表示不会参加东亚峰会。但是，部分域内国家及特朗普的顾问团队担心，此举会被解读为美国新一届政府对亚洲事务缺乏关心，鉴于此，特朗普又改变初衷决定出席。抵达菲律宾后，特朗普与多个东盟国家进行了双边首脑会晤。11月14日下午因议程延迟，东亚峰会推迟举行。特朗普突然决定返美，由国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）代替其出席会议。此次事件充分说明了特朗普对东南亚及东盟的忽视，也释放出美国将在亚洲地区进行收缩的信号。

（三）美国的衰落与中国的崛起

美国主流媒体普遍认为，特朗普的亚洲之行并没有在解决朝核问题及南中国海问题上取得新进展，并批评其不断强调的公平贸易政策缺乏连贯性，也没有为双边协议奠定好新的根基。尤其是在越南召开的亚太经济合作组织领导人年度会议（APEC: Asia-Pacific Economic Cooperation）中，特朗普实际上在宣扬贸易保护主义，这与中国形成鲜明对比。不是自由民主的美国，而是共产党一党执政的中国成为了全球化与自由贸易的代言人，这不得不说是一件具有讽刺意义的事情。此外，特朗普自说自话与中、日、韩等国取得的大规模贸易成果。对此，欧洲媒体表示忧虑，认为美国优先主义实际上将加剧美国的孤立。

此次亚洲之行还有几件突发事件预示着美国威望的衰落。向来以善于斡旋调停为傲的特朗普曾公开表示，将亲自仲裁南中国海主权纷争，但是中国以反对外部势力介入为由公开表示拒绝。就连当事国菲律宾与越南也认为应该通过国际法解决南海问题，对特朗普的提议低调反对。此外，与往届美国总统不同，特朗普通常不会公开评论亚洲国家的人权、民主、言论自由等问题。在国内外媒体谴责菲律宾总统杜特尔特（Rodrigo Duterte）因铁腕缉毒导致大量人员死伤的背景下，特朗普却丝毫不吝惜对其偏袒的言辞。近期强制解散国内第一大在野党的柬埔寨首相洪森（Hun Sen）在美国-东盟峰会期间与特朗普举行会晤，强烈谴责美国驻柬埔寨大使馆干涉柬内政。

对此，美国及英国、德国等欧洲媒体纷纷评论称，这是“超级大国的终结”，“让中国再次伟大”，“美国软实力的丧失”，批评言论不绝于耳。特朗普的亚洲之行触发人们再次思考美国衰弱与中国崛起问题。归根到底，美国之所以提出印太构想及美、日、澳、印四国协商机制，就是因为美国单凭一己之力难以遏制中国的崛起。部分专家学者还提出，重启中日韩三国领导人会议的呼声与美国威望的衰退不无关联。日本、韩国都想改善与中国的双边关系，这也是对特朗普政府缺乏信任的体现。

相反，2017年中国共产党第十九次全国代表大会之后，习近平主席领导下的中国日益自信强大。中国在APEC及东盟各种峰会中体现出大国外交的风范。在美国主导下的既有国际秩序下，习近平主席提出了具有中国特色的“新型国际关系”理念。对此，亚洲中小国家，尤其是东盟国家是否拥护十分重要。一边是特朗普前后不一致的各种政策与表态，另一边是中国自信坚定的崛起，亚洲中小国家的选择倾向可想而知。

二、特朗普政府的亚洲政策

（一）印度-太平洋构想与四国协商机制

外界评价认为，特朗普试图用印度-太平洋构想代替前任奥巴马政府的亚太再平衡政策。虽然两者都以亚洲为美国的对外事务重点，但是两者的决定性差异在于印度。印太构想中尤其突出印度的作用与重要性。也就是说，美国将不再仅仅联合日本，同时还要拉拢中国另一主要竞争对手－－印度，作为美国亚洲政策的主要合作伙伴。印太构想体现出特朗普政府亚洲政策的基本轮廓与基调，但该构想并不涵盖东盟。

印度-太平洋概念由来已久。早在本世纪之初，印度海军军官格普利特·库拉纳（Gurpreet Khurana）便提出过印太概念。但对此态度最为积极的要属日本首相安倍晋三。从2007年安倍访问印度开始，日本便主张加强美、日、澳、印四国的联系与合作，实现地区秩序的调整与改变。该构想以应对共产党一党执政的中国为目标，试图以印度-太平洋地区四大民主主义国家的共同价值观为纽带，推动遏制、阻碍中国崛起的四国战略互助机制的形成。2016年，为了制衡中国的“一带一路”倡议，日本又试图将印度-太平洋构想延扩至非洲地区。

奥巴马政府时期，美国国防部、国务部等部门也对印太概念进行过谨慎讨论，并在一些场合中使用过该表述。比如，时任美国国务卿希拉里（Hillary Clinton）就曾在《普林斯顿报告（Princeton Report）》及演讲中使用过印太概念，并强调同印度军事、贸易合作的重要性。2013年澳大利亚国防白皮书首次使用了“印度-太平洋”这样的表述。综上所述，特朗普政府提出的印太构想并非前所未有的新概念。

澳大利亚方面，2007年日本首相安倍晋三提出美、日、澳、印四国协商机制构想之际，时任保守派领导人约翰·霍华德（John Howard）总理即表明支持意愿。同年12月，澳大利亚政府首脑换届，进步党派领袖，同时又是中国问题专家的陆克文（Kevin Rudd）就任澳总理一职。其出于对中国外交、贸易关系的重视，转而对日本的四国倡议表示反对。而印度方面，印美通过在印度洋举行“马拉巴尔（Malabar）”联合军事演习，掀开了两国军事合作的新篇章。2010年，澳大利亚亲美保守势力朱莉娅·吉拉德（Julia Gillard）政府上台，美、日、澳开始持续推进三国在安全领域的多元合作，但是此时印度又表现出消极态度。从地缘政治角度来看，中印两国存在战略竞争，印度有牵制中国的实际需求，但是印度又不得不考虑两国的现实经济关系。

印度态度的变化出现在2017年11月特朗普的亚洲寻访之际。期间，特朗普提出了打造“自由、开放的印度-太平洋”地区的目标，这一构想体现出美国新政府的亚洲政策基调。一时间印太概念与战略成为了域内外关注的热点。同月，在菲律宾马尼拉召开了东盟峰会，美国与印度举行了双边首脑会晤，印度总理纳伦德拉·莫迪（Narendra Modi）对美国的印太构想表示认同，预示着印度将配合美国步调，美、日、澳、印四国协商机制的构建将提上日程。①

遗憾的是，特朗普的印太构想仍是“犹抱琵琶半遮面”。其概念内涵模糊不定，未来随时可能发生改变。概而言之，目前印太构想主要以该地区的航行自由（freedom of navigation）、法律支配（rule of law）、互惠互利（reciprocity）、公平贸易（fair trade）为原则，试图实现美、日、澳、印四国在军事、安全、贸易、经济等多领域的合作。

日本是印太构想的积极推动方。在特朗普尚未明确亚洲政策的情况下，安倍总理一直向美国提出印太构想建议，美国接受了这个意见并随之产生了四国协商机制问题。但是，美国不会原封不动地接受日本的意见，而是会结合自身目的予以实施。比如，特朗普政府将突出公平贸易与互惠互利等经济原则，对于安倍构想的强调民主主义国家间的纽带关系，将印太构想延扩至非洲地区等主要内容，特朗普可能不会接受。

（二）印度-太平洋构想的存在问题

美国的印太构想还存在着明显的问题与不确定性。首先，一直信奉双边关系，排斥多边合作的特朗普政府真的能够积极、主动地推动四国多边合作吗？不仅如此，四国协商机制能否达到同盟（alliance）水平？还是只单纯地停留在民主主义价值观共识或是纽带程度？这些问题都没有确切的答案。美国更可能以其自身为中心，通过强化美日、美澳、美印等双边关系的“轮辐”（spokes）模式来落实其印太构想，而不是打造紧密的四国多边合作体。比如，美国很可能只是将目前在印度洋、太平洋地区的四国间联合军事演习有机地结合在一起，仅此而已。

第二，印太构想的关键变数在于印度。美国能否将印度完全地、成功地纳入其亚洲安全与经济体系中还不确定。有观察家认为，近几年，中国对印度敌国巴基斯坦及其邻国斯里兰卡的影响力不断扩大；同时，中国通过缅甸等国强化面向印度洋的战略扩展；2017年，中印边境发生了长时间的军事对峙事件。鉴于上述因素，印度除了与美、日等国合作别无他选，莫迪政府终将谋求政策上的转换。在美、日、澳、印四国局长级工作人员接触后，印度又与美、日、澳等国的外交、国防副部长级人士举行会晤，印度参与印太构想的步伐正在启动。

但是，作为南亚大国的印度一直以来始终奉行不结盟的中立外交政策，并在各种双边或多边协商中坚持独立自主的外交路线。因此，目前在国内拥有较高支持率，并具备强大政治领导力的莫迪总理，很可能并没有打算完全放弃印度的政策传统，而发展与美国的同盟关系。继续在中美战略竞争中坚守其独立自主的方针或是印度的最优选项与最终目标。那么，印度现阶段有意参与四国协商机制不能排除只是暂时性战术尝试的可能。

第三，澳大利亚方面，未来一旦进步政党重新执政，澳对四国协商机制的参与就可能难以维系。澳国内进步与保守势力对美、日、澳、印四国合作的态度相互对立。一旦进步政党再次执政，势必将对现保守政府的政策重新进行权衡考量。与此相关，澳国内政届保守与进步势力间已经产生了激烈论战。虽然，2017年12月，总理马尔科姆·特恩布尔（Malcolm Turnbull）对中国发出警告表示，由于近期有关中国对澳施加影响的报道令人担忧，澳方正寻求通过新法案禁止他国以政治献金手段施加外部影响。但是在另一方面，以韩国决定部署美国“萨德”系统事件为前车之鉴，澳方还担心会在贸易、教育、旅游等多个领域遭到中国的报复。对于中国来说，在美、日、澳、印四国中，澳大利亚是最容易劝诱或威胁的对象。中国对此已经进行过直接或间接的暗示。

第四，未来四国间经济、贸易合作或十分有限。特朗普在APEC会议演讲中更突出强调印太构想在经济层面的意义。特朗普称，“自由、开放的印度-太平洋地区，所有独立的主权国家，虽然文化不同，梦想不同，但可以在这里得到共同的繁荣并共享自由与和平。”特朗普还表示，美国致力于以互惠及公正为核心，与印度-太平洋地区的国家们一起共同推进繁荣与安全。言下之意，印太构想的逻辑在于美国将同那些以增进美国利益为原则的域内国家共同实现经济繁荣。即，遵守美国规则的国家将成为美国紧密的经济伙伴，而那些违背规则的国家则排除在外。对于特朗普来说，经济安全就是国家安全。

在此背景下，印度与美国未来能否成为真正意义上的经济伙伴令人存疑。在东亚，与中、日、韩或者东盟国家相比，印度对本国市场的开放更为保守。一直以来，印度国内市场开发率较低，出于保护本国产业的目的，印度对全面开放国内市场持消极态度。因此，区域全面经济伙伴关系（RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership）协商始终处于胶着状态。正式宣布退出跨太平洋伙伴关系协定的美国与坚持保护本国市场的印度是否能实现四国贸易合作不得不令人产生怀疑，这也是日后四国经济合作存在相当限制的症结所在。预计美国只能通过出售尖端武器的方式从印方获得经济利益。

第五，笃信美国优先主义的特朗普政府难以参与日本针对中国“一带一路”的大规模基建计划。至少在目前，美国根本没有对亚洲地区基建项目大规模投资的可能。就算美国财力充沛，也会首先考虑国内投资项目。日本可以通过亚洲开发银行（ADB: Asian Development Bank）筹集到部分资金，但是其规模无法与中国的“一带一路”相比。无论是日本还是其他西方国家，都势必会在基建项目初期承担巨大损失的阵痛，这也决定了他们无法坚持中长期的投资。

最后，印太构想根本没有考虑到同在该地区的东盟的作用。众所周知，特朗普对东南亚的重要性认识不足，对东盟的多边合作机制不予认同。多数东盟国家因此也与美国的印太构想保持距离。虽然东盟各成员国都为中小国家，但是东盟组织却是亚洲外交舞台上不可忽视的重要力量。如果特朗普政府没有忽视东盟的战略重要性，那么印太构想中说不定会提出充分发挥东盟作用的相关方案。

（三）安保联盟性质的四国协商机制

有一点很明确，美、日、澳、印对遏制中国崛起的必要性达成了共识。四国的“共同目标”是通过军事、外交手段遏制中国在东中国海、南中国海、印度洋等地区的战略扩张。因此，印太四国协商机制将在本质上具备安保联盟的性质。

当然，没有哪个国家公开声明美、日、澳、印四国安保协商机制主要目的在于牵制、封锁中国。部分专家还提出质疑：特朗普无论是在双边经济问题的协商还是朝核问题的解决上，都迫切需要中国的参与与合作，那么他会真心促成旨在遏制中国的四国联盟吗？近期，作为中国域内最大的竞争对手－－日本，看似已经对笃信利己原则的特朗普政府失去了信心，并开始谋求与中国关系的改善。澳大利亚方面，亲美保守派特恩布尔总理对于中国因其反中政策而对澳施加经济报复的危机感不断增大。印度也在初步启动四国协商机制讨论后，尝试重新整理与中国和俄罗斯的关系。所以，美、日、印、澳四国都没有公开露骨地宣扬反中政策。

即便如此，不可否认的是，四国都将中国的崛起视为中长期威胁。中国提出与美国构建“新型大国关系”，正在谋求中美之间的对等地位。而日本已经不再被中国视为竞争对手。中国还具备随时对澳大利亚进行报复的能力，这对澳方形成了无形压力。此外，中国还在等待印度因无法成为美国盟友而最终回归独立自主道路的时刻。

因此，美、日、澳、印四国都认为有必要对中国进行一定程度的遏制。对于四国来说，短期之内与中国保持良好的关系是不可或缺的。但是，中长期看来，如果继续放任中国不断强大，那么国际力量均衡将势必被打破，进而对四国的利益带来损害。所以，四国还是决心要通过联合机制来应对中国的崛起，虽然这种机制存在不可避免的模糊性与不确定性。必要的话，四国甚至可能会邀请中国参与其中，形成四对一的抗衡结构。日本和澳大利亚公开表示过愿意同包括中国在内的各方就这一战略开展合作。

与此相关，2017年12月，特朗普政府公布新版《国家安全战略》。报告将中国及俄罗斯定位为有悖于美国价值观与利益，动摇既有世界秩序的“修正主义国家（revisionist powers）”。美国将遏制中、俄的挑战，继续维持美国在经济、安全领域的世界最强国地位。报告称，“中国和俄罗斯挑战美国的实力、影响和利益，企图侵蚀美国的安全和繁荣。中俄意图通过削弱经济自由和公平、扩展军队以及控制信息和数据来压制社会并扩大他们影响力。”

特朗普政府尤其将中国视为“战略竞争对手”。《国家安全战略》中指出，“中国试图在印度太平洋地区取代美国”，“中国扩张国家主导的经济模式，并以对它有利的方式改写地区秩序”，“与美国的意愿相反，中国以牺牲他国主权为代价来扩大自己的势力”。报告还表示，世界强国竞争的时代再次到来，国际社会将形成权力角逐的力量格局。《国家安全战略》是一份极力渲染大国竞争和权力争夺的战略文件，并预示着美国优先主义是美国各种决策的指导性原则。为此，美国将重建军事力量，强化太空及网络空间的力量建设，改革移民制度，在印度-太平洋、欧洲、中东等世界主要地区保持符合美国利益的力量均势。评价认为，这间接暗示了美国将实现旨在遏制中国的印太构想、打造四国对话机制的必要性。

美国的印太构想还存在战略扩张的可能。在初始阶段，协商机制中暂时只包括美、日、澳、印，但是预计未来美国将以四国为中心，继续扩大印太构想的参与国或合作国，尽可能多地拉拢域内中小国家共同参与对中国的遏制，如韩国、台湾、越南、泰国、菲律宾、新加坡、印度尼西亚、新西兰、斯里兰卡等。

美国已经向韩国提出了加入印太构想的邀请。一次是2017年11月特朗普访韩期间，另一次是同年12月美国防部亚太副部长助理访韩之时。接下来，美国发展参与国与合作国的外交步伐将会进一步加速。对于亚洲的中小国家来说，印太构想既是他们的重点关切，也是潜在的战略负担，因为他们不得不面临是选美国还是中国的“两难困境”。

（四）中国的反应

中国坚决反对以遏制、包围中国为目的的印太构想。从2007年印太构想首次被提出到当下，中国始终反对部分国家打造旨在牵制、封锁中国或其他国家的亚洲小北约。日、澳作为美国的传统盟友，其推动印太构想几乎没有悬念，而印度是否能参与其中尚不确定。所以，中国对印太构想能否成型表示怀疑，也因此一直持观望态度。

但是，2017年11月美国正式发表印太构想后，美、日、澳、印随即进行了四方安全对话的举动触发了中国的警惕。对于可能参与印太构想的潜在对象国、合作国，中国或将采取“安抚、施压、威逼”等方式以抵消美国的战略意图。实际上，中国完全具备运用多种手段对有关国家施加影响的实力。如2016年中国曾扣留过结束在台湾军演途径香港转运的新加坡装甲车。2017年因“萨德”问题中国向韩国施加经济、军事、外交压力。未来，不能排除澳大利亚面临类似境遇的可能，中国或将限制澳铁矿石的进口，减少中国公民前往澳大利亚留学、旅游等。

三、东盟的应对

（一）印太构想与东盟

1967年成立的东盟组织在维护东南亚地区安全稳定、推动经济发展发面取得了令人瞩目的成绩，但同时它也面临着多种内外问题与挑战。其中，最为重要的议题就是截至2025年全面完成“东盟共同体（ASEAN Community）”建设。该计划于2015年12月31日正式出台。

东盟共同体由东盟安全共同体（APSC: ASEAN Political Security Community）、东盟经济共同体（AEC: ASEAN Economic Community）和东盟社会文化共同体（ASCC: ASEAN Socio-Cultural Community）3部分组成。其中，东盟经济共同体是最具现实意义与具体规划的重点建设部分。按照经济共同体蓝图，东盟各成员国致力于实现域内商品、资本、劳动力的自由流动，将东盟建设为经济规模接近3万亿美元、拥有6亿人口的世界第七大经济共同体；将东南亚地区打造为具备强劲经济竞争力、域内各国均衡发展、与全球经济高度融合的单一市场和生产基地。但实现各国的均衡发展是一个短期内难以解决的问题。

同时，南中国海领土主权纠纷又是东盟面临的最重要外部挑战。2002年，东盟各国与中国共同签署了《南海各方行为宣言》（DOC: Declaration on the Conduct）。2012年开始，各国着手推动具有实际约束力的《南海行为准则》（COC: Code of Conduct）相关磋商。预计在2018年初，有关协商将持续开展。但是，东盟内部本来就缺乏内聚力，中国又试图采取“分而治之”的策略，所以对于东盟来说，南中国海主权纷争注定是一个难解之题。

首先，由于东盟各国对中国的态度不同，与中国的利益关系各异，所以东盟难以形成总体合力应对中国。与南中国海问题相关，东盟内部划分为主权声索国（菲律宾、越南、马来西亚、文莱）与非声索国（泰国、越南、柬埔寨、老挝）两派，同为非声索国的印度尼西亚及新加坡支持前者立场。在主权声索国内部，菲、越、马、文四国间的态度也不尽相同。菲律宾、越南曾与中国有过直接冲突，马来西亚、文莱则对这种方式并不那么积极。尤其是在菲律宾杜特尔特总统执政后，菲方暂时搁置了与中国的南海纠纷，更加注重中菲关系的改善与发展。菲律宾的变化与同中国直接对立的越南形成了鲜明的对比。因此，实现东盟十国间立场差异最小化，谋求各国团结一致的应对方案绝非易事。

其次，东盟最为重要的外交课题就是如何确保在世界舞台上的“东盟中心（ASEAN Centrality）”地位。目前，东盟主导的地区对话与多边合作机制包括东盟地区论坛（ARF: ASEAN Regional Forum）、东盟防长扩大会议（ADMM+: ASEAN Defence Ministers Meeting Plus）、东盟+中日韩（ASEAN+3）领导人会议、东亚峰会（EAS: East Asia Summit）等。

诸多亚太地区的多边对话由东盟主导召开，东南亚国家也相应提出以东盟为中心的重要性。其中最能体现东盟中心作用的就是亚太地区多国领导人战略对话会议－－东亚峰会。2011年开始，美国、俄罗斯继中国、日本、印度之后相继加入东亚峰会。随着世界主要大国纷纷参与，东亚峰会的影响力也不断扩大。东盟将继续通过主导各种多边对话机制的方式，促进美中竞争缓和，推动世界主要力量均衡发展，继续维持、强化东盟外交力量的发挥。

特朗普政府对东盟国家提出了新的挑战。众所周知，特朗普提出印太构想及四国协商机制，同时将启动域内外国家的参与与合作。东盟中的新加坡、越南、印度尼西亚、泰国、菲律宾及马来西亚有望成为印太构想的合作对象国，老挝、柬埔寨、缅甸被排除在外的可能性更大。东盟各国因南中国海问题已经产生了裂痕，而美国的印太构想及四国协商机制参与国或合作国问题又将加剧这一裂痕。与南中国海问题相似，期望东盟各国对印太构想形成一致意见、共同发声几乎是不可能的事情。

如上所述，东盟面临着构建共同体、解决南中国海问题、维持东盟中心地位、谋求世界强国力量均势以及美国的印太构想与四国协商机制等诸多课题。唯一值得庆幸的是，东盟各国对维持东盟的中心地位意见统一。为了解决当面多种问题，应对内外挑战，东盟各国需要强化内部团结合作，主要国家更需要发挥好带头作用。

（二）东盟的域内领导力问题

1967年，泰国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡、菲律宾五国在曼谷举行会议，发表了《曼谷宣言》，正式宣告东南亚国家联盟成立。1984年，文莱加入东盟。20世纪90年代后期，越南、老挝、缅甸、柬埔寨等国相继加入，东南亚十国全部成为了东盟成员国。东盟内部存在着较为明显的“二元结构”，其中泰国、马来西亚、印尼、新加坡、菲律宾、文莱等国相对发展较早，越南、柬埔寨、老挝、缅甸等国起步略晚。

东盟尊重各成员国的平等地位，强调磋商原则解决纷争，因此东盟并没有正式的主导国家之说。但是，作为域内国家实力更强的泰国、马来西亚、新加坡以及印尼四国实际上是东盟的核心国家，发挥着域内领导力的核心作用。对于一些主要事项，通常由上述四国进行紧密的交流沟通，明确基本的合作方向，并负责调解成员国的内部分歧。虽然菲律宾也是东南亚地区较为发达的国家，但是它并没有跻身核心领导国家行列。这与菲律宾的美国传统盟友身份不无相关。尤其是在杜特尔特总统执政后，这种现象愈发明显。

印度尼西亚是上述核心四国中面积最大的国家，其人口数量与经济总量占东南亚地区的40%，被认为是东盟的实际主导国，对域内领导力的形成发挥着重要作用。1949年独立后，印尼一直奉行“自由、积极”的外交原则，这是其重视东盟政策的渊源所在。1967年，如果没有印尼的参与与支持，东盟组织将难以成立。印尼前总统苏哈托（Suharto）从东盟成立到1998年其下野的30多年时间里，在东盟的运作与管理方面一直发挥着主导作用。前总统苏西洛（Susilo Bambang Yudhoyono）又在其执政的10年（2004-2014年）期间进一步恢复、维持、强化印尼在东盟中的领导力与话语权，其外交成果延续至今。

总体而言，东盟的域内领导力取决于泰、马、新、印尼核心四国的作用发挥，尤其是印尼的传统影响力。但是，东盟领导力也因诸多问题呈弱化趋势。2014年泰国发生军事政变，军事政府与民选政府的政权移交问题导致泰国内动荡不安。马来西亚则因总理纳吉布（Najib Razak）的巨额秘密资金丑闻而政局不稳。印尼佐科（Joko Widodo）总统执政后，其外交政策出现了明显的变化，印尼在东盟的作用也将随之发生改变。

（三）印度尼西亚的不可预测性

2014年10月，印尼第七任总统佐科·维多多（Joko Widodo）执政后，一直致力于谋求印尼外交政策的重大变革。对于佐科总统来说，国政第一要务为国内问题，佐科首先要解决国内经济等棘手事项，而外交事务只能位居其次。不仅如此，佐科并不追求国家形象的虚幻提升，而是谋求基于国家利益的实用主义外交，确保具体、实际的利益获得是其对外政策的重点。

上任伊始，佐科便对前总统苏西洛“只交朋友，不做敌人（thousand friends, zero enemy）”的全方位外交政策进行了大幅修改。佐科认为，“虽然有必要与世界各国成为朋友，但是这必须是对印尼国民有益的，如果印尼国家利益受到损失，那就没有必要交这个朋友”。他还表示，“如果没有任何好处，我是不会费心思的。我还是会与这些国家领导人见面，只是不会常见面。”佐科消极、被动的外交态度由此可见一斑。

此外，比起场面恢弘、仪式繁多、但效率较低的多边合作，佐科总统更注重彼此直接对话交流、明确利益需求的双边外交。佐科还强调在维持与东南亚传统邻邦的友好关系基础上，突出强化与中国、日本等世界强国的外交关系，以促进印尼的经济获利。

2014年11月，佐科总统就职后的首个海外出访国为当年的APEC轮值主席国中国。接下来，他又先后参加了在缅甸召开的东盟峰会、在澳大利亚举行的G20峰会。此后，他并没有继续访问马来西亚、泰国、菲律宾、新加坡等东南亚国家。这与印尼历任新总统首先寻访东盟国家的外交惯例形成了鲜明对比。2015年4月，佐科虽然出席了在马来西亚举行的第二十七届东盟峰会，但是却没有参加后续的非正式活动。同年11月，以处理国内紧急事务为由，佐科再次缺席在菲律宾首都马尼拉举行的APEC会议。对于东南亚地区最为重要的安保热点——中国与东盟间的南中国海问题，佐科持中立立场。相反，他却全力与中国和日本就印尼爪哇岛铁路项目融资、建设等问题开展紧密磋商。

佐科消极、内向型的外交方针与前任总统苏西洛积极、外向型的外交政策存在着鲜明的差异。苏西洛十分重视外交事务，尤其是致力于通过东盟多层次、多方位的外交活动以提升印尼的国际地位，增强印尼在东南亚地区的作用发挥。

面对美中博弈与竞争，苏西洛曾提出“动态平衡（Dynamic Equilibrium）”概念。这是一个旨在避免任何大国在东南亚地区占据完全支配、主导地位的战略概念。苏西洛领导下的印尼付出了积极的外交努力以构建安保与经济领域的多边外交合作机制，倡导域内外各个国家参与对话，拒止特定强国、大国占据主导地位等。东盟组织召开的各种国际会议及韩国-印尼-澳大利亚中等强国合作等场合，纷纷成为印尼践行外交理念的多边舞台。虽然印尼并非南海主权声索国，但是苏西洛主张印尼发挥积极的协调国作用。2012年东盟外长会议就曾因各方对南中国海问题存在分歧而导致最终未能发表联合公报。以苏西洛外交理念为指导原则，印尼外长那塔雷加瓦（Marty Natalegawa）通过积极的穿梭外交，努力弥合东盟的内部分裂。

相反，佐科总统因狭隘的民主主义、现实的国家利益观及对东盟事务的相对冷漠引发了来自国内外的诸多批评。大部分专家认为，佐科为民间企业家出身，缺乏政治、外交领域的经验，这导致了他专注解决国内问题的执政风格。还有观点认为，因为前总统苏西洛忽视国内问题，过度鼓吹自身外交成果而广受舆论批评。吸取其中的经验教训，佐科才将注意力由外交领域转至国内问题。

对于佐科总统的最大争议在于，他是否会放弃印尼重视东盟的外交传统。无论是在佐科还是其外交部长的各种演说亦或公文中，几乎都没有提及东盟问题。佐科提出的新外交构想更是超脱了东盟范围，将印尼至于全球视域之下。近期，印尼国内正在酝酿长期国家发展规划。印方乐观地展望，2050年前后印尼将成为世界第五大经济强国。

印尼总统外交政策顾问，同时也是佐科的核心幕僚——利扎尔·苏克马（Rizal Sukma）②一直提倡印尼应该摆脱以东盟为中心的既有外交框架，在更广阔的范围内谋求新的国家发展。他认为，印尼应该推行更为明确的对东盟政策，为了东盟团结的名分而损失国家利益是不可取的，不应该再将印尼封锁在东盟的狭隘范围内，而是应该在同其他国家或者多国集团的合作中追求本国利益。他还认为，以往东盟是印尼外交的“唯一基石”，而现在却是“基石之一”。

利扎尔·苏克马还曾提出过“亚洲支点四国论”，即在太平洋与印度洋广域范围内的秩序调整过程中，印尼与域内强国中国、日本、印度共组联合合作体，发挥核心作用。虽然这只是利扎尔·苏克马的个人观点，并不能代表印尼政府的官方立场，但是他在佐科政府外交决策过程中有着重大影响，因此他的言论与观点也受到了国内外的广泛关注。很显然，苏克马构想的“亚洲支点四国”与以美、日、澳、印度四国协商机制为核心的印太构想是存在显著差异的。

从佐科政府的“全球海洋支点（Global Maritime Fulcrum）”战略中也能感受到上述差异的存在。“全球海洋支点”是佐科总统执政后提出的国家重点发展蓝图，标志着印尼国家战略“由陆向海”的重大转变。该战略结合历史学、地缘政治学、地缘经济学背景，旨在将传统的海洋国家印尼打造为新时代连接太平洋与印度洋的“枢纽国家”，成为世界政治与经济的中心。

需要注意的是，成为“枢纽国家”的印尼同时还是世界最大的穆斯林国家，也是世界第三大民主国家。作为未来国际舞台的主要行为体之一，印尼的潜力不可忽视。为了实现“全球海洋支点”战略，佐科政府正在与中国、日本等国开展积极的合作，一方面大规模扩建印尼各地港口的基础设施，另一方面不断谋求海军力量的增强。但是，如此远大雄心的实践势必会导致印尼脱离其重视东盟的外交传统。

所以，无论是“亚洲支点四国论”还是“全球海洋支点”，佐科政府的外交并非完全如外界批评的那样消极、被动、内向，还是存在着积极、主动、外向的方面的。佐科总统在践行其外交理念的过程中，遭受质疑与批评不可避免。关于印尼是否已经放弃了重视东盟的政策或者是将要放弃这一问题，现任印尼政府多次以直接或间接的方式表示，印尼绝不会放弃东盟，只是不会再为了东盟而牺牲本国利益。佐科政府自认为，这种不同于往届政府的对东盟政策是战略环境变化使然，也是现实主义国家利益观的客观驱动。多数东盟国家对此深表忧虑。

（四）对未来的展望

未来美、中两国很可能会强求东盟国家“选边站队”。美国或要求多数东盟国家参与或配合美国的印太构想。作为应对方略，中国则可能以“一带一路”倡议的经济利益拉拢东盟国家，同时也会对参与或配合印太构想的国家施以压力。

目前，在东盟国家中，发自内心地支持美国印太构想的国家为越南和新加坡。越南因南中国海问题与中国发生直接冲突，新加坡则是企图遏制中国在东南亚地区影响力的扩张，因此两国都希望美国的势力能够介入到该地区。但是，鉴于中国可能发起的报复与威胁，预计越、新两国不会公开对印太构想表示支持，而是以间接的或是非正式的方式低调应援。亲中国家柬埔寨、老挝、缅甸等国对印太构想持保留态度的可能性较大。除此之外，形式上与美国维持同盟关系的菲律宾和泰国，还有同美国缔结军事合作关系的印尼及奉行对中美等距离外交的马来西亚，则会继续观望下去。

印尼的态度十分关键。印尼不仅有着独立自主的外交传统，同时在东盟中占据主导地位。现任印尼总统佐科一方面怀揣联合中国、日本、印度，构建“亚洲支点四国”的战略雄心，另一方面奉行着追求现实利益的价值取向，所以让印尼放弃从与中国的经济合作中获利的机会，公开支持以牵制中国为目的的印太构想或是美、日、澳、印度四国协商机制的可能性较低。即便如此，美国自然不会放弃对印尼的拉拢，未来美国将会不断对其施以利诱。

在印太构想与反制印太构想的美中博弈背景下，多数东南亚国家都将面临战略选择的困境。其结果会导致多数国家难以选边站队，而是采用战略对冲的方式规避风险。尤其是对于东南亚的诸多中小国家来说，面对两强争锋，除了联合起来别无他法。只是各国的具体应对方式、应对程度存在着不同。

有些国家试图通过巧妙的外交冒险游走于各大国之间，以谋求本国利益的最大化。菲律宾就是典型一例。杜特尔特政府一边通过搁置中菲南中国海主权争议从中国获取了大规模的经济支援，一边以延长驻菲美军基地使用期限为杠杆，推动美菲军事合作进展。同时，菲方还从日本处获得了实际的经济援助。但是，有时这种如同“走钢丝”般的冒险战术是十分危险的。大国一旦改变原有立场，就很可能牺牲中小国家的利益，进而给中小国家带来致命的威胁。

投机的方式不可取，那么对于东南亚各国来说最终的解决办法就是以东盟为中心予以应对。东盟已经通过其主导的多种多边合作机制来维持域外大国的力量均衡，维护东盟国家的各种权益。东盟各国在整体应对理论上没有异议，只是这种方式需要以域内领导力的有效发挥为前提。泰国、马来西亚、新加坡、印尼等东盟核心国家，尤其是域内最大国家印尼积极、主动的领导力是必不可少的。不过，如前所述，除新加坡外，其他三国都面临着棘手的国内问题，至于领导东盟更是有心无力。所以，美国的印太构想很有可能像南中国海问题一样，成为分化东盟团结的又一要因。

四、韩国的考虑事项

（一）筹划应对方案

美国的印太构想与美、日、澳、印四国协商机制也是韩国的重大挑战。韩国在朝核问题的解决上既需要美国同盟的大力支持，又需要中国友好合作关系的有效配合。但，未来韩美同盟关系与韩中友好合作关系的同时并存将日益困难。

美国政府目前实施“极限施压与接触”政策，在推动联合国对朝严厉制裁的同时推进与朝对话协商，但是不排除军事选项的可能。相反，虽然中国在和平解决朝核问题上与韩国立场一致，但不同的是实际上中国对朝核问题的容忍度更大，并对朝鲜施以经济援助，防止朝鲜的崩溃。中国会对违背其本国利益的国家施加压力，美国也将针锋相对，许诺相应的好处拉拢各国。

与朝核问题相关，美国明确表示将给予韩国大力支持，与韩国展开紧密合作。但同时美国也一直在暗示，如果韩国公开反对美国的亚洲政策，或者表示不愿参与美国的地区构想，那么韩国也将遭受意想不到的后果。比如，美国地区导弹防御系统的构建或者印太构想的推进都将成为其考验韩国诚意的“试金石”。因此，一旦美国拿出了具体的实施方案，强势要求韩国参与印太构想的话，实际上韩国难以全面拒绝。

鉴于印太构想及四国协商机制的模糊性、可变性及可能存在的扩张性，从现在开始韩国有必要密切关注相关动态的发展。对于四国协商机制正式出台后，美国发展参与国或合作国的应对方案应尽早谋划，以备万全。美国已经不止一次提及过对韩国参与印太构想的邀请，但是参与针对中国的美国地区设想势必将成为韩国的战略负担。韩国只能提前准备、审时度势，考虑到各种可能，根据未来该地区局势的变化灵活、谨慎地应对。

（二）推进东盟政策

2017年11月，在菲律宾召开的韩国-东盟领导人会议上，韩国总统文在寅提出了“韩国-东盟未来共同体”发展蓝图，表达了新一届韩国政府愿携手东南亚各国共同打造“共同繁荣、以人为本的和平共同体”的美好愿景。上述发展蓝图包括“以人为本的国民外交”“国民安全的和平共同体”“互利共赢的经贸往来”三大具体推动方向。这是文在寅在本次首脑峰会上取得的最重要的外交成果。文在寅上任伊始，就曾采取与历届政府不同的积极姿态，主动向东盟派出韩国特使。东盟各国领导人对韩国新政府重视东盟的立场予以高度评价，并对未来韩国与东盟关系的发展充满期待。

在此次会晤中，韩国、东盟领导人对2020年前实现2000亿美元的双边贸易额、早日签署区域全面经济伙伴关系协定（RCEP: Regional Comprehensive Economic Partnership）、强化中小企业交流合作等事项达成共识。借此机会，文在寅总统还提出诸多具体合作方案，如大力扶持东盟优势产业项目，增进在全球基础设施基金中韩国与东盟的合作，到2019年将韩国-东盟合作基金的出资规模翻番增至每年1400万美元，将韩国-湄公合作基金增至目前的3倍，强化对东盟中小企业的技术支援与职业培训等。

社会文化合作方面，为推动韩国-东盟“以人为本的国民外交”，文在寅政府成立“东盟企划团”，专职负责对东盟国民外交的开展。此外，东盟对2017年“韩国-东盟文化交流年”取得的成果表示满意，尤其是对釜山东盟文化博览园的建成表示感谢，并期待博览园日后能发挥出积极的作用。

朝鲜半岛形势方面，东盟各国领导人对朝鲜拥核及开发导弹行为表示深切忧虑，敦促朝鲜终止违反联合国安理会决议及加剧局势紧张的行为，并希望有关各方和平实现朝鲜半岛无核化、重启六方会谈、通过东盟地区论坛开展建设性对话等。此外，东盟还表示愿意在朝鲜半岛问题解决上发挥有意义的作用，并对文在寅总统提出的构建永久和平、改善南北关系的倡议表达了支持。文在寅总统则回应表示，韩国和东盟2010年建立战略伙伴关系，之后双方在政治、安全领域上的合作得到全面深化，感谢东盟国家对朝核问题、朝鲜半岛问题的关心及付出的努力。

文在寅总统之所以如此重视东盟，首先是汲取因“萨德”问题遭到中国经济报复事件的经验教训，试图减少对中国的经济依赖，拓展韩国贸易合作对象国。但是，从根本上来说，文在寅政府的政治意图是在美中博弈背景下，试图通过韩国与东南亚国家间的命运共通性、文化亲近性、经济互补性、外交互助性等多个层面的努力，与东南亚中小国家构建真正的伙伴关系。

韩国与东盟构建伙伴关系的关键词就是“以人为本（people-centered）”的哲学思想。文在寅政府认为，韩国“国民优先”的执政理念与东盟“以人为本”的思想一脉相承。“国民优先”与“以人为本”是连接韩国与东盟伙伴关系的核心纽带，是韩国与东盟之间情感上、战略上达成共识的思想基石。

截至目前，韩国与东盟关系的推进主要由政府主导。由于韩国政府将政治、外交的大部分精力用于朝鲜问题的解决方面，对东盟关系的发展主要侧重增加双边贸易额。但是，是时候对这种现状进行批判性审查。相比强化韩国-东盟在政治、外交、安全、经济等方面的合作，更有必要进一步深化民间社会文化层面的情感共识。文在寅总统成立“东盟企划团”的原因也在于此。此次韩国-东盟领导人会议有望成为双边关系发展的新里程碑。为了实现面向未来的韩国-东盟共同体，除了在经济、贸易、军事等硬实力方面强化双边合作，还需要发挥韩国的魅力与优势，通过软实力增进韩国与东盟的情感共识。如何实现上述目标，将是韩国政府对东南亚政策的重要课题。

韩国政府需要做好充分的准备，选择合适的时机落实文在寅总统在韩国-东盟领导人会议上提出的合作方案，尤其是有关部门应该相互合作，切实推动计划的具体实施。东南亚地区国家众多，发展水平各异，各国希望与韩国开展合作的领域各不相同，而韩国国内的职能部门分散、冗多，相应机构与单位如何开展紧密配合，推动综合性、高效率的对东盟合作十分重要。

2019年是韩国与东盟对话关系建立30周年。借此机会，韩国有必要举办韩国-东盟特别峰会，为双边关系的发展寻求新的驱动力。韩国政府应向国内外明确表示，美、日、中、俄与东盟对于韩国来说具有对等的战略地位，东盟是韩国不可或缺的重要合作伙伴。

但是，需要注意的是，韩国与东盟在共同应对美国印太构想方面的限制不可忽视。在理论上，韩国与东盟各国都为亚洲中小国家，都共同面临着美中竞争所带来的困境选择，双方在外交应对方面有着相互配合的现实需求，但是韩国与东盟国家在具体应对方式上将存在明显差异。东盟内部的分歧也导致东南亚诸国很难在印太构想方面共同发声。所以，比起与东盟整体合作，韩国更应该区别出哪些国家与韩国立场一致或接近，并以多组双边关系的发展寻求对美国战略的应对。

（三）强化中日韩合作

为了规避印太构想可能带来的风险，有必要再次探讨强化中、日、韩三国合作机制的问题。这种合作机制的深化无疑将对三国的和平发展，乃至东北亚地区的战略稳定有着重要影响。首先，中国会乐见三国机制的形成。对于中国来说，日本是印太构想的积极推动方，韩国是可能加入其中的潜在参与方，中国需要保持与日本、韩国间友好的外交关系，避免与这两大近邻直接对立。

其次，韩日两国需要通过三国机制为自身“上保险”。特朗普信奉美国优先主义，在国际舞台上的行事风格将处处以美国利益为中心，而韩国和日本需要通过与中国的稳定关系来维护自身利益。从长远来看，中国崛起与美国衰弱的大趋势也需要韩日两国尽早未雨绸缪。

2017年11月，在东南亚地区召开的系列领导人会议期间，中、日、韩三国迅速就重启三国峰会达成共识。中日韩峰会起源于1999年。当时，时任中国总理朱镕基、日本首相小源惠三、韩国总统金大中在菲律宾出席东盟与中日韩领导人会议期间单独举行会晤，启动了三国在10+3框架内的合作。2008年开始，10+3框架外的中日韩峰会轮流在三国举行。但是，由于中日、韩日关系的相续恶化，10+3框架内外的三国峰会分别与2012年和2016年被中断。

2017年韩国新政府成立，中国共产党第十九次全国代表大会召开，日本提前进行大选。三国国内政局稳定，领导人执政根基牢固，这为中日韩峰会的召开创造了前提条件。同时，中日间的东中国海问题、中韩间的“萨德”问题、韩日间的慰安妇问题的暂时缓解也为三国峰会提供了利好因素。有鉴于此，笔者认为，2018年上半年，在主席国日本召开中日韩峰会是很有可能的。对此，韩国政府应该提前做好准备工作。

预计此次会议中的最重要议题将是三国峰会举行的制度化问题。为了避免因国内政治或外交局势变化而导致会议被中断现象的再次出现，有必要明确会议定期举行的相关规定，提出三国合作的发展蓝图与目标，成立“三国合作愿景小组”，制定有一定约束力的“三国合作宪章”。此外，在经贸方面，应该继续讨论久谈未决的中日韩自贸协定问题，筹划三国外汇互换方案，启动三国合作基金项目等；在社会人文方面，有必要削弱各国狭隘的民族主义情绪，促进各国民间交流的活跃发展。

（原载韩国国立外交院外交安保研究所《政策研究丛刊》2017年第6期）

信息工程大学亚非语言文学专业硕士研究生 庞祉慧

95897部队 李华东 译

① 此前，印度因考虑到中印经济合作关系而对四国协商机制持相对消极态度。而其立场发生转变的决定性原因在于，2017年夏季中印两国在边境洞朗地区展开了历时70多天的军事对峙。

② 印尼战略与国际问题研究所（CSIS）前所长，现任印尼驻英国大使。

*作者为韩国国立外交院外交安保研究所亚太研究部教授。