河南省特色小镇建设的现状、问题及细节把握

梅星星 高亚文 侯建辉

回顾特色小镇的发展历程，最早可追溯至云南在2011年下发的文件——《云南省人民政府关于加快推进特色小镇建设的意见》。如今，在全国各地呈现如火如荼发展态势的特色小镇，却因浙江而发，并以浙江特色小镇的成功经验为借鉴，国家层面及省级层面均出台了相关政策，推动特色小镇发展。在此基础上，国务院于2015年11月出台《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，国家发展改革委、住房城乡建设部、财政部等部委于2016年3月出台《关于开展特色小镇培育工作的通知》，住房城乡建设部于2016年7月出台《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，中共中央、国务院《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，以及全国两会《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，也都对特色小镇发展作以指示性阐释。此外，中国农业发展银行、 国家开发银行、国家体育总局等部门，也都结合自身的部门职责，出台了不同侧重点的政策措施，促进全国特色小镇的建设发展。

入选特色小镇的建设现状

在河南省成功获批的15个特色小镇中，分布于河南省的13个省辖市当中，占河南省辖市总数的七成。在这13个省辖市当中，南阳市获得3个特色小镇项目，占获批省辖市的1/5，其他12个省辖市各获得1个特色小镇项目。

从获批特色小镇的建设类型来看，可以分为生态旅游小镇、文创小镇、特色产业小镇、军事革命小镇、商贸小镇、矿产资源小镇六大类型。其中，生态旅游型小镇有5个，文创型小镇有4个，分别占获批特色小镇总数的33%和27%；特色产业型小镇有3个、占比20%；此外，军事革命型、商贸型、矿产资源型小镇各有1个。

从15个特色小镇所处的地理位置来看，可以分为两大类：一类是地处平原河流带的特色小镇，如长垣县恼里镇、商水县邓城镇、濮阳市华龙区岳村镇、永城市芒山镇等4个小镇；一类是地处山区丘陵的特色小镇，如西峡县太平镇、汝州市蟒川镇、灵宝市函谷关镇等其他11个小镇。

具体来看，处于西北的太行山地———黄土丘陵地带的特色小镇有7个，处于伏牛——桐柏——大别山系的特色小镇有4个。这些地区具有较为明显的自然资源及生态环境优势，具有较高的植被覆盖率和较为丰富的水源，虽然有些小镇的交通优势不比平原地带，但是人文景观、生物多样性等保持较好状态。其他4个特色小镇则处于黄淮海平原地带，虽然不及上述11个特色小镇的山林资源，但却依然有山水相依的特色，此外还有独特的民族特点。例如，芒山镇为黄淮平原的组成部分，镇域的4/5是平原，并处于黄土山、僖山、磨山、陶山、保安山、铁角山等芒砀山群环绕之中，其地形实属平原中的低山丘陵。此外，芒山镇境内又有王引河、碱河、洪河等淮河水系的河流穿越。濮阳市华龙区岳村镇与黄河西北相望，是黄河冲积平原的一部分，属于黄河湿地生态休闲区。同时，华龙区共有42个民族，这个少数民族聚集区是其他14个获批小镇所不具备的特色。商水县邓城镇依然有较发达水系，沙河在该镇城北环绕通过，颍河在邓城镇的流经区域长达39华里，并与另外6条沟河交汇。同样，长垣县恼里镇更是在黄河主干流所冲积的平原上。

在全国范围内，河南省成功获批的特色小镇数量为15个，占全国总数的3.7%；在华中三省份中占比32%，在数量上仅比湖北省和湖南省各少1个，属于同一个数量级。从地理经纬分布来看，湘鄂豫三省中心处于同一经度，河南省西北、西部、西南的大部分地区处于山区丘陵带，与湖北、湖南两省的大部分地区的地理地形概况趋同，无非所处山系及地貌不同而已。从各地的经济发展水平来看，湘鄂豫三省2015年、2016年两年的人均GDP均在4万～6万元，处于同一个层级；与东北区诸省相比，虽然各省份人均GDP均在4万～6万元，但是，东北区常住人口总数不及华中区的1/2，使得其特色小镇总数多于东北诸省；而与华东区诸省相比，特色小镇建设步伐落后于华东诸省。因而，河南省在特色小镇建设方面，优于东北区各省、劣于华东区各省，而与华中区、西南区、西北区、华南区、华北区的其他省份处于同一层级。

建设过程中渐露的问题

（一）文旅型特色小镇数量占比较大，产业特色优势不明显

从住房城乡建设部公布的403个中国特色小镇名单来看，河南省入选数量为15个，与安徽、贵州两省份并列排名第八。从特色小镇的定位和类型来看，河南省入选的特色小镇属旅游发展型最多，占比几近一半，其次为历史文化型占比三成，民族聚居型约占一成，当然，有些特色小镇定位可以同时是多类型叠加；从产业融合发展来看，特色小镇在产业定位中旅游出现的频率较高，除了明确定位为旅游特色小镇之外，还出现了很多“旅游+”，多产业融合，使得特色小镇旅游化趋势越来越明显；从产业结构来看，以三产为主导产业的小镇最多，占比近一半；从区位特点来看，特色小镇多分布在乡村地区及城市近郊，使特色小镇便于与旅游结合，发展乡村旅游及休闲度假游。

（二）特色小镇建设以建制镇为主，创新创业凸显力度不够强

从国家有关特色小镇建设的政策文件来看，特色小镇可分为以建制镇为载体和以非镇非区创新创业平台为载体两种形态的特色小镇。以建制镇为载体的特色小镇，其目的是通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，探索乡镇建设健康发展之路，促进乡镇经济转型升级，使乡镇具备特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制，并以此起到示范带动作用。以非镇非区的创新创业平台为载体的特色小镇，其目的在于吸引产业、人口加速集聚，加快新型城镇化进程，具体建设要求是要将规划面积控制在3平方公里，固定资产投资额达到一定规模，主要聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，具备生产、生活、生态三大要素，区别于先行的行政建制镇和产业园区。然而，从河南省入选的15个特色小镇来看，基本上均处于行政建制镇级别，以非镇非区创新创业平台为载体的特色小镇建设力度不足，在创新创业方面的建设步伐不够大。

（三）特色小镇建设较注重外在格局改造，呈现出一定的盲目化、同质化、房地产化倾向

在河南省入选的15个特色小镇当中，有些小镇的确具有一定的地域文化、民俗、经济、产业特色，可能由于品牌形象的问题导致其对当地经济拉动影响范围不够大、效果不够明显。因此，各级政府有责任优先发展这些小镇，政策资金予以倾斜，逐渐体现出小镇经济活力，达到“三生”融合发展。

在实际建设当中，虽然当地政府通过政策优惠等措施招引一批具有较强资本实力的合作企业，然而，占比更大的多是些房地产商和旅游开发商。这些企业在推进当地城镇化建设过程中功不可没，它们作为市场主体追本逐利是其天然特性，然而，在这种特性驱使下，往往会基于自身的建设资源条件，以迎合市场消费者为向导，对特色小镇本有的内涵重视尊重不够，因而会出现不同程度的拆老街区、盖新高楼，搬袭外来文化、忽略本地民俗，人为调整空间格局，影响原有生产生活方式，在老街区肌理和文脉特征的延续方面欠缺功夫。对于一些在建设方面不能改变的老街区却置若罔闻，致使原有老街区的功能不能得以提升、环境卫生依然脏乱差，造成特色小镇一边是“阳春白雪”，一边是“下里巴人”的“鲜明特色”。

特色小镇建设的细节把握

（一）充分挖掘已有小镇建设资源，融合本地一二三产业

在特色小镇产业平台的构建中，要保障其传统文化挖掘与形象再塑。在保证传统文化传承发展的基础上，对传统村落已有资源进行挖掘与利用，要在产业定位与布局、产业发展与优化、人文景观建设、旅游开发与生态保护等方面，与特色小镇建设发展达到有机统一。例如，在国家级、河南省省级传统村落名单中，平顶山、南阳、洛阳、信阳等地区入选的传统村落数量相对较多，以后河南省遴选拟发展特色小镇对象时，可依据已有基础，在传统村落原有的乡土文化及空间基础上进行资源优化和形象再塑，并重点规划这些地区为特色小镇建设。

与此同时，在具有一定产业基础，通过凝练提升能够凸显本地特色产业的传统村落聚集区或产业聚集区，要以“生态、生产、生活”相容和“产、城、人、文”融合式发展的路径实现本地一二三产业融合发展。例如，河南省作为传统的农耕区，可充分挖掘特色农业、手工制造业、中医药等传统产业，从文旅功能和小镇功能两个方面从三产融合的角度抓特色小镇建设。

（二）生态资源环境保护警钟长鸣，因地制宜开展特色小镇建设

河南省特色小镇的规划与建设，应避免“缺啥补啥”的简单粗暴式模式，要不拘一格创新“补短”模式，以生态资源环境保护为基本原则，以集约内涵式发展为根本要求，以化解资源环境和创新等瓶颈制约为宗旨，以建设生态文明型的特色小镇为最终目标。在具体的建设过程中，一是要树立敬畏自然和保护生态资源环境的意识，落实“五位一体”发展理念，把生态文明建设融入特色小镇建设规划的全过程，实现资源要素驱动向技术创新、体制机制创新驱动的转变；二是要以贯彻和落实《中华人民共和国环境保护税法》和《中华人民共和国环境保护法》为契机，严格贯彻执行生态环境保护与污染防治并举的政策方针来进行特色小镇建设；最后是推进生态、资源、环境监管及生态文明建设等方面的改革，健全监督管理体制机制，强化环境保护行政执法力度。总之，不同地区要依据当地的自然资源、风土人文等因素，在强化生态资源环境保护的基础上，因地制宜地建设特色小镇。

（三）因势利导建设特色小镇，打造地方经济和农村经济新的增长极

根据河南省各地区的人文地理及自然经济条件，打造河南省特色小镇建设大发展的新格局，勾勒出三个城市带。一是以郑州为中心的黄河沿岸地区：三门峡、洛阳、郑州、焦作、新乡、开封城市带，充分发挥中心城市和丰富休闲旅游资源高度融合的区位优势，着力打造国家级的经济发展高地和河南省农村经济的发展龙头。二是以南阳为中心的西南丘陵山区：三门峡、洛阳、平顶山、南阳、信阳城市带，充分发挥该地区得天独厚的自然生态资源，着力打造集高效生态农业、旅游养生休闲养老、高端田园生态小镇为一体的特色小镇示范区，为山区经济发展注入无穷活力。三是以周口为中心的东南平原地区：许昌、周口、驻马店、漯河、商丘城市群，充分发挥国家粮食优势产区的国家战略优势，打造一二三产联动、转型升级联动的豫东南农村经济发展走廊，描绘出城乡融合发展、产业兴旺昌盛的地方经济发展板块和特色小镇样板区。