浅析TiSA金融服务附件对我国金融行业监管改革的启示

李 想

1.甘肃政法学院，甘肃 兰州 730000；2.中南财经政法大学，湖北 武汉 430073

一、TiSA概况及现阶段谈判情况

(一)TiSA基本介绍

国际服务贸易协定(Trade in Service Agreement，TiSA)，简称服务贸易协定，是由少数WTO成员国组成的次级团体WTO“服务业真正之友集团”(Real Good Friends of Services，简称RGF)展开的，致力于推动比GATS自由程度更高的服务贸易协定。2011年，以美国、欧盟为主的48国率先提出进行更高一级的自由服务贸易协议的谈判，建立了RGF，并于2013年开始启动TiSA的谈判。目前参与TiSA谈判的有24个成员方，其中涵盖50个国家和68.2%的世界服务贸易。

(二)TiSA现阶段谈判情况

TiSA谈判现阶段已进行到21轮，根据2016年6月维基解密公布出的TiSA核心文本，TiSA目前主要的框架和GATS基本保持了一致，除调整了一部分在文本中的顺序以外，基本框架并未完全脱离GATS的框架。TiSA谈判的重点领域包括金融服务、通讯服务、电子商务和国内规制。在金融领域中，TiSA有一份比较详尽的金融服务附件，比GATS开放程度更高，内容更详尽。

目前TiSA谈判在一些重要的问题上基本达成了一致，TiSA签订后将跳出WTO体制，施行更为自由的服务贸易措施。TiSA还引入了“棘轮条款”，为防止协议方签订协议后通过“审慎措施”限制服务贸易。

二、TiSA金融服务附件

(一)TiSA金融服务附件概况

2016年6月维基解密发布的TiSA金融服务附件文本相较之前的版本差别不大，可见在2015—2016年的谈判中，暂时并未围绕这一之前分歧较大的附件展开进一步协商。金融服务谈判的议题主要包括跨境金融服务市场准入，金融服务领域垄断，透明度，用户数据保护，以及最惠国待遇和国民待遇，金融自律组织管理，保险，新金融服务，信息转让，高级管理层和董事会人员构成，审慎措施，争端解决等。TiSA要求缔约方允许设立外商独资金融机构，取消对外资进入的数量限制和兼并、收购限制；允许外资介入本国的支付和清算系统，为金融服务的跨境贸易以及金融数据的跨境流动提供便利。

(二)关于新金融服务的规定

TiSA金融服务附件和TPP的第十一章金融服务章节一样引入了“新金融服务”的概念，新金融服务指尚未在一缔约方领土内提供，但已在另一缔约方领土内提供的金融服务，且包括任何新的金融服务交付方式或销售该缔约方领土内尚未销售的金融产品。TiSA的规定要求各缔约方应允许在其境内设立的任何其他缔约方的金融服务供应商提供任何新的金融服务，该缔约方应当像允许本国金融服务提供商一样允许其他缔约方金融服务提供商提供新金融服务，且不允许通过制定新的法律或修改现行法律的方式限制该新金融服务。确定可供提供服务的机构和法律形式，并可要求提供服务的授权。在这种需要授权的情况下，应在合理时间内作出决定，并只有出于审慎的理由，才能拒绝授权。

(三)关于冻结监管和跨境数据流的规定

TiSA的支持者，旨在进一步放宽对全球金融服务市场的管制。金融服务附件的草案规定了一些规则，通过防止监管障碍，有助于扩大主要总部设在纽约、伦敦、巴黎和法兰克福的金融跨国公司。奥克兰大学法学院简·凯西教授认为，这些规则的背后离不开美国花旗银行、美林公司、美国运通等高层的推动，早在上世纪90年代，这些公司就致力于参与全球金融秩序的制定，以提供更为便利的金融交易环境给他们自己。

泄漏的草案还表明美国特别热衷于推动跨境数据流动，这将允许无限制的交换个人和金融数据。美国和欧盟对待金融监管的态度也是不完全一样的，在欧盟委员会发布的金融政策中可以看到这样的词句：“我们在TiSA中提出的任何建议都不会影响一个国家监管金融服务的权利，只要他对外国的公司方式与对待当地的公司一样，任何国家都可以限制贸易，使其金融体系保持稳定或保护金融消费者和投资者。”可以看出，欧盟委员会允许TiSA成员方和欧盟成员国在国民待遇的前提之下，有一定程度的金融服务贸易限制，不管是出于宏观审慎还是微观审慎。但不能忽略的是，这些都要建立在对待外国公司和本国公司一样的前提之下。

(四)关于透明度的规定

另外，金融服务附件透明度规则较核心文本透明度规则更为明确、具体且提出了更高要求：1、金融服务附件不仅要求缔约方应公布与金融服务相关的法律、法规以及行政许可规则和程序，还要求缔约方保证其领域内自治组织采取或维持的措施被及时公开；2、明确规定缔约方国内法规定的申请程序和提交的材料应与金融服务有关；3、缔约方当局应根据申请者的请求及时告知申请者的申请的状态；4、缔约方当局应在120天内就申请者的申请作出决定，并告知申请人；5、缔约方当局在充分听证和收集所有信息前不得针对申请作出任何决定；6、缔约方当局如果不予通过申请，应告知不予通过的理由。由此可见，金融服务附件透明度规则很大程度地提高了缔约方在金融服务领域的透明度标准。

三、TiSA金融服务附件对我国金融行业监管改革的启示

(一)金融服务开放的挑战

TiSA所要求的对新金融服务的开放，对我国目前的金融监管提出很大挑战，我国目前的金融行业监管规则的出台往往是在一些金融市场新情况出现之后，有一定的滞后性。金融消费者保护立法2016年底才刚刚实现，很多方面还没有系统的法规，比如网络金融交易目前的立法空白，且我国尚无系统的金融服务法，金融行业的逐步发展和开放速度远不及欧美国家，如果受到TiSA棘轮条款的限制，对于目前在我国金融市场不存在的金融服务不能在未来施加限制(TiSA对于缔约方在这方面的要求是比较强制性和严格的，如果一缔约方在承诺的三年内通过修改国内立法或者制定新的法律的方式对新的金融服务予以限制，将有可能受到其他成员方的起诉。)这对我国金融行业未来可能带来的风险将是巨大的。

(二)金融数据的跨境数据流开放问题

美国在TiSA谈判过程中建议，缔约国应当实现金融数据的云端存储，放弃本地化，这是美国提出的跨境数据自由流通的一项建议，这一建议目前比较强硬。在现阶段，主宰云技术的公司服务器大多数在美国，这意味着如果TiSA最终通过这一条款，美国可以随时获取任何一个TiSA缔约国的金融信息，中国目前的法律规定不允许任何单位和个人跨国提供个人金融信息和相关交易数据，例如，2011年颁布实施的《人民银行关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》第六条规定，在中国境内收集的个人金融信息的储存、处理和分析应当在中国境内进行。除法律法规及中国人民银行另有规定外，银行业金融机构不得向境外提供境内个人金融信息。在2016年最新颁布实施的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》中也沿用了相同的规定。这方面美国和欧盟显然也没有在谈判文本中完全达成一致，美国对于金融数据跨国流动的要求明显大于欧盟，更不用提中国，我们现在对于跨国金融数据流动的限制，虽然是为了保护金融消费者和维护金融行业稳定，保护金融行业的商业秘密不被侵犯，但是在跨国避税方面，我国对于金融信息跨境流动的要求也很大，如何权衡这两方面的问题，是未来我们面临的非常重要的一个监管和立法的改革方向。

(三)新金融产品和冻结监管的改革

我国目前存在的多头监管、监管规则滞后以及金融服务法的缺失是我们面临的第三个主要问题，而且在TiSA“透明度”条款、“棘轮条款”和“新金融服务”条款的要求之下，国内金融法的改革以及监管体系的改革是一个势在必行的问题。在这方面其实我们并不是没有可供借鉴的经验，美国、欧盟和英国都有比较完善的金融服务法，我国已经在2013年建立了金融消费者保护局，这就是一个很好的经验，未来如何协调统一监管，建立统一的投诉通道，是我们在监管体系建设和改革中应当努力的方向。而TiSA金融服务附件现阶段提出的“透明度”条款也是一个值得借鉴的经验，对于金融行业的问题，金融机构应当比立法者更为清楚，实践中存在的问题就是立法的良好建议，所以金融行业自律机构可以定期向国务院、全国人大常委会报送相关资料，使监管者及时了解行业动态，集思广益的调整国内金融法律规则。关于新金融服务，有学者评价它们是“有毒的金融产品”，因为这些金融产品在一国金融市场并未出现，但缔约方允许其进入该国市场之后就要冻结现有监管，对于未来即将出现的风险是无法预知且无法预防的，而且“冻结监管”意味着补救也不可能实现，但这对于我国目前的金融市场也是一种发展的动力，同时对于监管规则的修改也是一种动力，我们可以在规则制定的过程中，将尚未进入我国市场的金融产品尽可能的纳入进来，即使不一定会出现的问题，也应当提早通过规则制定来预防。只要我们的法律预防水平接近欧美现有的水平，未来在“冻结监管”的问题上，我们就不会落为下风。