浅析我国消费民事公益诉讼制度

肖 昕

中南财经政法大学，湖北 武汉 430074

从2008年震惊全国的“某鹿奶粉”案件，到2018年3·15晚会曝光的“某品牌汽车发动机进水”事件、“某公司共享单车押金难退”事件，数十年来，群体性消费侵权案件屡见不鲜。在这类案件中，个人维权难以实现，群体维权缺乏路径，加上消费者本身维权意识不强，多数消费者选择放弃维权，从而纵容了不法经营者继续实施违法行为，攫取高额利润，甚至危及市场秩序。鉴于传统诉讼机制在应对群体性侵权事件时的失灵，学术界构建消费民事公益诉讼制度的呼声日益增强。近几年，最高人民法院及全国人大常委会以司法解释和修改法律的形式对此做出了回应。2016年5月1日，最高人民法院发布《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，2017年6月27日，《民事诉讼法》的第三次修正赋予人民检察院作为消费公益诉讼主体的合法性。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院正式出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对检察院提起公益诉讼的职责和程序做出了较为完善的规定。消费者权利的保护受到了来自立法、司法机关的高度重视，那么就我国现阶段消费者保护状况而言，建立消费民事公益诉讼制度的必要性何以体现，我国已构建的消费公益诉讼制度有哪些进步性，在立法和司法实践中又能如何进一步完善。本文将对以上问题进行浅析。

一、建立消费民事公益诉讼制度的必要性

(一)加强对消费者权利的保护

我国《消费者权益保护法》赋予了消费者知情权、自主选择权、公平交易权等十一项权利，并明确规定消费者可以通过投诉、申请调解、仲裁、起诉等方式来保障权利的实现。但如前所述，在经营者实施不法行为侵害了多数不特定消费者的利益的情形下，虽然企业获利巨大，但就单个消费者而言损失较小。作为一个理性的“经济人”，将小额的损失与较高的维权成本相比，消费者往往会选择息事宁人，不作追究。加上由于网络购物的兴起，侵权人对不特定消费者的数个侵权行为发生的地点不同，消费者之间也互不相识，使得受到侵害的消费者没有机会团结起来，共同维护权益。这就造成群体性事件频发而消费者难以维权的局面，因此，为维护多数不特定消费者的小额分散性利益，建立可行、有效的公益诉讼机制是尤其必要的。

(二)弥补市场监管的不力

在市场监管领域，我国目前存在有：相关法律法规庞杂，监管体系不完善；多头领导的情况常见，相关管理部门没有明确的分工和管理措施；行业标准不规范，地方标准落实不到位；惩罚机制不健全，监管的力度弱等问题。而公益诉讼可以辅助行政监管机关对经营者的行为进行监督，通过诉讼对经营者的违法行为进行较大力度的惩处，预防危害行为的再次发生。国家是公共利益当然的保障和维护者。政府监管出现“缺位”，公民个人或其他组织认为公共利益受到侵害，享有向国家司法机关提起诉讼，要求国家保护公共利益并提供相应救济措施的权利，公益诉讼制度与市场监管相辅相成，才能更好地保障公共利益的实现。

(三)弥补传统诉讼机制的失灵

在传统诉讼机制下，若要提起诉讼，消费者需花费诉讼费、律师费、差旅费等金钱成本以及准备材料、参加开庭等时间成本，同时，司法机关“案多人少”的局面常常导致诉讼程序拖沓，周期过长，耗费当事人大量精力。面对这种现状，在群体性消费侵权事件中，如果消费者对小额分散性利益的维护成本大于所受损失，利弊权衡之下，消费者便会放弃或者不得不放弃维权，而经营者也会因为法不加以规制而愈加肆无忌惮，进而危及公共利益。这就是传统诉讼机制在维护多数不特定消费者的小额分散性利益时的失灵现象，即便是《民事诉讼法》中最能针对群体性侵权事件的代表人诉讼制度，也会因为消费者之间互不相识而失去组成团体、选出诉讼代表的基础。正如市场失灵需要国家的宏观调控来恢复市场的活力，诉讼机制失灵、波及公共利益时也需要公权力对私法领域进行适当的干预，通过改善传统诉讼机制或者新建强有力的针对性机制来解决相应问题。

(四)增强公众的维权意识及对司法的信任

我国曾经历一个漫长而不平等的封建社会，个人权利未被体制予以充分的考虑，平等在等级制度下被剥离生存的土壤。新中国成立之后，受制于特定的历史环境，“人民”一词遮盖了“公民”，公民权利和公民权利意识的培养也未受到足够的关注。中国传统法律文化中缺乏权利萌生的土壤，也缺乏实现权利的现实途径，这就导致我国当前社会公众普遍缺乏维权意识的现状。构建消费民事公益诉讼制度，引入公权力到私法领域来帮助公民取回所失利益，更好地保障公民权利的实现，有利于唤醒公民在传统的“大事化小，小事化了”观念下被磨灭的权利意识。同时，对失灵的传统诉讼机制进行补救，也有利于防止公民在寻求司法救济而不得时丧失对司法的信任。

二、我国消费民事公益诉讼制度的具体内容

(一)受案范围

根据《消费民事公益诉讼解释》第一条的规定，对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为可以提起诉讼。该解释第二条对此做出了具体规定，以下情形属于人民法院对消费民事公益诉讼案件的受案范围：商品或者服务存在缺陷，对众多不特定消费者合法权益造成损害的；经营者没有履行真实说明和明确警示的义务或履行不足，可能危及消费者人身、财产安全的；经营者作虚假或引人误解宣传的；经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的；以及俗称的“霸王条款”，最后以“其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为”的概括性规定作为兜底条款。

(二)起诉主体

提起消费公益诉讼，与《民事诉讼法》规定的原告“与本案有直接利害关系”的一般案件起诉条件有所不同。①根据《消费民事公益诉讼解释》第一条的规定，以下两类主体，虽与案件无直接利害关系，但可以就经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为提起消费民事公益诉讼：

1、中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会

虽然中国消费者协会的法律定位一直备受诟病，但其始终承担着维护消费者权益的首要功能。立法赋予中国消费者协会的消费公益诉讼起诉权，相比调查、调解、受理投诉等其他权利而言，更有利于维护消费者整体的利益。但正如之前所说，由于消费者协会是由我国政府批准设立的全国性的社会组织，资金主要来源于政府的财政拨款。因此，当国家消费政策或者地方保护性政策损害到消费者利益时，消费者协会可能会重视政府因素，而忽略消费者的利益，公益诉讼不能被有效地利用。此外法律允许消费者协会接受合法的捐赠，许多大的企业作为消协捐赠主体有可能影响消费者协会维权的公允性。

2、法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和组织

如前所述，由于我国消费者协会内在的政治性以及利益牵连性，在履行其提起消费公益诉讼的职能时有不作为的可能，故立法设置检察院作为补充的起诉主体，即在消费者协会不提起消费公益诉讼的情形下，由检察院起诉。为防止消费者协会在起诉后又迫于政府或大型企业的压力而无法展开调查，立法也规定由公权力机关检察院支持起诉，使消费者协会具有与政府或大型对抗的能力，不至于因为利害相关而置众多消费者的权益于不顾。

(三)对原告处分权的限制

公益诉讼不同于私益诉讼，它不仅关乎多数个人利益，也关乎社会的公共利益。在消费民事公益诉讼中，公权力介入私法领域后，原告在私法自治原则下的处分权会受到来自公共利益的限制。在立法上主要体现为对原告的诉讼请求和自认的限制，即原告的诉讼请求不能仅限于维护个人利益，也应当维护公共利益，在原告的诉讼请求不足以保护社会公共利益时，法院应当依职权对原告进行释明，要求其变更或者增加停止侵害等诉讼请求。同时，在诉讼过程中，依据诚实信用原则，原告有权对相应事实进行自认，但无权承认对己方不利的事实，损害公共利益。这两条对原告处分权的限制，同时也是通过法院对消费者协会和检察院作为公益诉讼主体的履行职责情况进行监督，防止其滥用权力，损害社会公共利益。

三、我国消费民事公益诉讼制度的进一步完善

(一)明确公益诉讼实质条件，防止滥诉

最高人民法院民一庭庭长程新文在2015年12月24日做《最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题》的专题报告时指出，对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身财产安全危险等损害社会公共利益的行为，中国消费者协会以及省级消费者协会，代表消费者向人民法院提起诉讼的，有管辖权的人民法院应当积极审慎受理。②在司法实践中，对于符合公益诉讼形式条件和实质条件的案件，法院应当依法受理并给予重视，不得故意搁置或推脱。但法院积极受案的同时也应当注意，消费民事公益诉讼制度的构建并不意味着各种消费侵权都要寻求公益诉讼来解决，法院也应当严格控制受案范围，防止诉讼主体滥用诉权，浪费司法资源。

(二)注意公益诉讼与私益诉讼的衔接与协调

“各级人民法院要积极探索公益诉讼不同于私益诉讼的程序和实体规则，为科学规范此类诉讼提供实践支持。要牢牢把握公益诉讼的公共性特点和公益性目的，坚持公益诉讼裁判的公益性原则。准确界定社会公共利益的界限范围。要加强与消费者协会的沟通与协调，逐步在消费者权益保护领域建立一套具有中国特色的公益诉讼制度。”③公益诉讼与私益诉讼的不同在于，公益诉讼以维护公共利益为目的，原告与讼争标的并无直接利害关系，且所涉及的损害具有广泛性、严重性和长期性。公益诉讼应为保护消费者合法权益的补充手段，属非常态的救济方式。④在司法实践中，私益诉讼可以弥补消费公益诉讼适用范围有限、类型有限所带来的问题。对于群体性消费侵权事件，如果消费者相互之间认识，没有组成团体的障碍的话，应当充分发挥私益诉讼的功能，运用传统诉讼机制中的代表人诉讼维护权益。在私益诉讼不能充分保障多数消费者权益的情况下，再及时寻求公益诉讼的途径解决。对于私益诉讼与公益诉讼之间的衔接，法院不应当过分限制。

(三)在消费公益诉讼制度中引入损害赔偿之诉

根据《消费民事公益诉讼解释》第十三条，我国消费民事公益诉讼制度将原告请求被告承担责任范围限于停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等，没有明确规定损害赔偿的方式。立法上的这种设置，主要是考虑到不作为之诉具有很强的预防性和公益性，团体有资格获得公益诉讼的诉权，而赔偿之诉更多的关涉私益问题，团体作为当事人的适格性容易受到质疑。

且不作为之诉的举证不复杂，程序上较易操作，而赔偿之诉在举证责任、赔偿的数额、赔偿金的归属与分配问题等很多方面均存在较大的审理难度。⑤考虑到我国有公权力介入消费公益诉讼之中，在举证能力方面没有太大的问题，因此目前我国在消费公益诉讼制度中引入损害赔偿之诉，面临的最大问题是起诉主体的正当性及赔偿的归属问题。在起诉主体的正当性方面，虽损害赔偿之诉具有私益性，如果没有利害关系的原告并不享有从诉讼中获得的利益，其提出赔偿损失的诉讼请求也就不存在法理上的障碍。⑥另外，在消费民事公益诉讼中取得的赔偿可以用于建立消费专项基金，用于对侵权人造成的后果进行补救，对受损的消费者进行相应赔偿。在消费公益诉讼中绝对地排除损害赔偿，交由消费者另外起诉，只会增加消费者的讼累，也不利于就各消费者的赔偿进行合理的分配。

四、结语

在理论层面对消费诉讼制度的构建体现了我国重

视消费者权利保护的立法旨趣，但由于我国消费民事诉讼制度尚在适用初期，随着社会生活的不断变化，立法会体现出一定的滞后性和不完善性，因此消费公益诉讼制度的构建不是任务的结束，而是任务的开始。在消费者权益保护领域，消费民事公益诉讼制度的重要性不言而喻，立法应当不断推进消费公益诉讼的完善化，如此方能与保护消费者权益的最终目的相协调。

[ 注 释 ]

①程新文.最高人民法院关于当前民事审判工作中的若干具体问题.

②同注2.

③同注2.

④程新文，冯小光，关丽，李琪.我国消费民事公益诉讼制度的新发展——<最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释>的理解与适用.法律适用，2016(7).

⑤刘学在.请求损害赔偿之团体诉讼制度研究.法学家，2011(6).

⑥奚晓明，主编.最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用.人民法院出版社，2015：258.