京津冀交通一体化推进中的法治协同研究

丁芝华 李燕霞

交通运输部科学研究院交通发展研究中心，北京 100029

京津冀协同发展是党和国家作出的一项重大战略决策。京津冀交通一体化是全面深入实施该战略的基础和先导，也是区域交通一体化和交通运输现代化的示范。2015年11月，交通运输部、国家发展与改革委员会联合发布《京津冀协同发展交通一体化规划》，明确提出了京津冀交通一体化的目标、框架与任务。由于三地间在经济社会总体发展、交通运输发展和管理等方面存在的诸多差异，再加上因过去交通运输规划建设不统一、不协调造成的一些瓶颈问题，京津冀交通一体化是一项非常复杂的系统工程，它的推进需要有力的法治协同，以加强区域法治建设，建立区域法治体系，协调三地间复杂的利益关系，消除相关行政壁垒，实现最佳的交通运输资源整合和交通运输事业发展统筹。

一、京津冀交通一体化推进中面临的法律问题

作为一种区域交通一体化，京津冀交通一体化是在包括北京市、天津市和河北省在内的三地区域范围内的交通一体化。京津冀交通一体化建设，就是要按照京津冀协同发展的总体目标，在该区域内优化配置交通运输资源，通过不同运输方式的合理分工，充分发挥各种交通运输方式优势，打破行政界限、部门界限、地域界限，建立起快速、便捷、高效、安全的互联互通综合交通运输体系。这种区域性的交通一体化既涉及交通运输的规划和建设，也涉及交通运输服务，既涉及交通运输基础设施建设及其交通运输产业发展等“硬件”问题，也包括交通运输服务、交通运输管理等“软件”问题。与其他的区域性一体化发展一样，它在推进中也面临不少的法律问题。

在交通运输规划方面，存在两个法律问题。一是交通运输规划的权限限制问题。根据《城乡规划法》的规定，各级政府只能进行本行政区域内的城乡建设和发展规划，不能对其他行政区域进行规划。因而，进行区域性交通运输规划就面临很大困难。对于京津冀交通一体化的规划，尽管已有国家出台的《京津冀协同发展交通一体化规划》，但它只是一个总体性和框架性的规划，京津冀交通一体化还需要进行许多具体性和细节性的规划。如何解决这些规划问题，是推进京津冀交通一体化的重要内容。二是交通运输规划实施面临法律上的障碍。《城乡规划法》只规范了城乡规划在本行政区内的实施，对于区域性的规划实施问题，尚无法可依。三地在交通运输规划实施上的用地保障、资金扶持和政策保障等方面都存在不同之处。这些很容易导致交通运输规划实施无法同步。

在交通运输建设方面，主要存在四个法律问题。一是交通运输建设管理体制存在较大差异。在京津冀三地中，作为直辖市，北京市和天津市对交通运输建设的管理采用的是相对统一的、适合城市的管理体制，而河北省则不同，其交通运输建设管理体制多样化。在实现交通运输建设同步的问题上，管理体制不同将成为首要障碍。二是交通运输建设项目审批存在一些障碍。京津冀交通一体化中的交通运输建设项目相对比较复杂，涉及的审批内容较多，既会涉及国务院部门的审批，还会涉及三地的审批。例如，京唐城际铁路项目需要到国家和三地办理11项的近30件前置审批手续。对于涉及三地的审批，三地在审批要求和程序上都存在差异，如何推进审批面临较多问题，如谁先审批、如何满足各地不同的审批要求、审批时间如何控制等。三是交通运输建设工程质量标准存在一些差异。三地在交通运输建设工程质量标准上都有自己的规定和要求，如何保证交通运输建设工程按照统一质量标准建设存在困难。四是交通运输建设市场管理、交通运输建设投融资管理等方面也存在差异。这些差异对于京津冀交通一体化中的交通运输建设项目的推进和质量都会产生影响。特别是投融资问题，交通运输建设项目需要巨大的投资，如何克服制度上的差异解决好投资问题，建立统一的投融资模式是一个非常棘手的问题。如何解决这些差异，实现管理协同也是一个比较重要的问题。

在交通运输服务方面，存在三个法律问题。一是开放的区域交通运输服务市场的建立面临法律障碍。京津冀交通一体化不仅仅是交通基础设施的一体化，更重要的是交通运输服务上的一体化。交通运输服务一体化需要开放的市场，而京津冀三地在交通运输服务市场的准入上存在不少差异，存在一定程度上的地区封锁，阻碍了开放市场的建立。二是交通运输服务市场监管制度不一致阻碍了交通运输服务一体化。三地都有自己的交通运输服务市场的监管制度，实现交通运输服务一体化需要消除这些制度存在的差异。由于三地经济发展水平不同，对交通运输服务的财政补贴制度不同，这就会对交通运输服务一体化产生较大影响。三是交通运输服务管理体制不同也阻碍了交通运输服务一体化。北京市和天津市的交通运输服务管理体制主要采用的城市交通管理体制，而河北省的既有城市交通管理体制，也有非城市交通管理体制。体制上的差异也导致交通运输服务一体化面临困难。

此外，京津冀交通一体化实质上就是构建快速、便捷、高效、安全的互联互通综合交通运输体系，从总体上看我国综合交通运输体系的建设尚在推进，三地在促进综合交通运输体系的构建也有不同的政策制度，这也影响了京津冀交通一体化的推进。

二、京津冀交通一体化法治协同的主要内容

当前，在京津冀交通一体化推进中，对于出现的问题或事务，多采用“一事一议”的方式，还没有建立常态化和制度化的议事和决策机制。这种方式显然无法快速、高效地解决前述影响京津冀交通一体化推进的诸多法律问题。这些问题的解决需要三地大力开展法治协同，加强区域法治建设，建立区域法治体系。

京津冀交通一体化推进中的法治协同是指京津冀三地为解决相互间存在的影响京津冀交通一体化推进的法律制度不协调乃至冲突的诸多问题而基于特定的原则通过多种方式在体制改革、立法、执法等方面开展的深度合作。从深层次上看，京津冀交通一体化推进中的法治协同就是通过制度性措施解决三地在交通基础设施规划和建设利益，交通基础设施建设资金、运营补贴、税收等，交通运输企业发展，交通收费权益，交通运输执法等方面产生的利益冲突和矛盾，共同促进区域内快速、便捷、高效、安全的互联互通综合交通运输体系的构建。法治协同不同于法治协作，不仅仅强调协调和合作，更重要的是强调多元化主体的积极性、目标的共同性、行动及其规则的一致性、结果的创新性和有效性。

京津冀交通一体化推进中的法治协同主要包括体制改革、立法、执法、公共服务等方面的内容。在体制改革方面，主要包括设立一个综合性的具有议事、决策和执行职能的区域协调机构，可以是京津冀协同发展的协调机构，也可以是交通运输方面的协调机构，以解决交通运输规划、建设和服务等中出现的地方利益冲突和矛盾，对管理交通运输规划、建设和服务的政府管理部门进行适当调整，如建立综合性的审批机构、执法机构等，解决三地在管理体制上不一致产生的问题，为开展法治协同提供良好基础。在立法方面，包括进行交通运输管理方面的法规清理，包括地方性法规和政府规章，提出制定有关京津冀交通一体化乃至京津冀协同发展的法律法规建议，推动国家立法，如提出推动京津冀交通一体化规划的法律化的建议，推动京津冀三地根据京津冀交通一体化推进中产生的问题制定有关交通运输规划、建设和服务以及促进综合交通运输体系构建、绿色交通发展等方面的法规规章，如规范社会资本参与交通基础设施等方面的法规规章。在执法方面，主要包括开展交通运输规划、建设、服务等方面的执法合作，特别是交通运输建设项目审批、交通运输建设管理、交通运输服务市场监管等。在公共服务方面，主要包括通过整合、共享等方式建立区域交通运输服务信息平台，建立和完善处理各运输方式突发事件的应急管理联动机制等。

三、强化京津冀交通一体化法治协同的举措

近年来，京津冀三地的立法机关、行政机关及其相关部门在推进法治协同上做出了很多努力，取得了显著成绩。2015年5月，三地省级人大常委会出台了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》。同年8月18日，京津冀交通一体化领导小组通过了《关于推进京津冀交通一体化政策协调创新的指导意见》。2017年2月，又原则通过了《京津冀人大立法项目协同办法》。同年3月，北京市交通委员会、天津市交通运输委员会和河北省交通运输厅联合印发了《京津冀公路立法协同工作办法》和《京津冀交通运输行政执法合作办法》。但是，京津冀交通一体化法治协同并非易事，当前还需要采取多种措施对其予以加强。

第一，进一步提高对法治协同重要性的认识。推动京津冀交通一体化法治协同实际是从制度层面上建立解决影响京津冀交通一体化推进的诸多法律问题的常态化机制，相对于“一事一议”的方式，具有很多优点，对于推动京津冀交通一体化乃至京津冀协同发展将产生重要作用。

第二，明确法治协同的合法性框架。地方法治立法应在我国《宪法》和法律的原则规则和指导精神基础上，在现行制度框架内开展，尊重区域内各行政区和多元利益，在法制统一的基础上，充分发挥地方立法的主动性和积极性。对于地方协同立法，一般认为，需要由区域内各地的人大或政府依照地方立法程序通过，在通过后依然是地方立法，表现为地方性法规或政府规章，并且仍然只在各行政区域内施行。

第三，确立开展法治协同的基本原则、规则。在区域合作中，一般都遵循平等、协商、合作、利益兼顾等基本原则。这些原则对于保证区域合作的顺利开展和成效具有重要作用。对于法治协同，也需要遵循这些原则。这对三地建立和保持相互信任的关系是至关重要的。信任关系是开展法治协同和保障法治协同成效的基础。开展法治协同，需要明确参与协同的国家机关或管理部门，确立协同的愿景和目标，制定各方须遵守的规则。

第四，建立开展法治协同的高效机制。开展法治协同，需要选择合适的协同方式、方法、程序等，制定可行的行动方案等。特别是在协同方式选择方面，借鉴国内外相关实践的经验，无论是推进立法协同，还是推进执法协同，采取比较灵活的、高效的行政契约或协议的方式都是比较合适。行政协议及其他的区域合作协议是区域内各地的行政机关或其他有权主体为解决区域经济一体化中涉及的共同性问题而就各方的权利和义务所签订的协议。行政协议及其他的区域合作协议是多方实施的合意行为，其主体都是区域内能够代表各地的行政机关或权力机关，如各地的人民政府或人民代表大会，不同于一般的行政协议。这些协议不但能够确定区域内各方的权利和义务，对于约束区域内各地的行政机关或其他有权主体具有较好作用，而且还具有协同、促进和纠纷化解等作用。针对当前存在的问题，京津冀三地人民政府根据法治协同的实际需要，签订专门的行政协议，京津冀三地的人大根据立法的实际需要，签订京津冀交通一体化立法，详细约定三方在京津冀交通一体化立法、执法等方面上的权利和义务。由于行政协议及其他的区域合作协议具有较多类型，如备忘录、议定书、框架协议、纪要、合作协议等类型，其中许多在权利和义务约定并不具体，因此需要

采用能够起到较好约束作用的、详细约定各方权利和义务的合作协议。

第五，解决好法治协同中的一些基本问题，如交通运输内外的协调与发展、交通运输市场的开放、利益平衡与负担分担等问题。这些问题关涉到法治协同的实际成效。无论在立法协同方面，还是在执法协同等方面，都要重视对这些基本问题的解决。

京津冀交通一体化是京津冀协同发展的重要组成部分。推进京津冀交通一体化法治协同，一方面可解决影响京津冀交通一体化推进的诸多法律问题，推动区域法治建设乃至法治体系的建立，另一方面也可为解决京津冀协同发展其他领域的问题提供思路和借鉴。因而，当前亟需高度重视和大力推进京津冀交通一体化法治协同。