新型城镇化中农村宅基地发展权的现实困境与保障路径

丁德昌 丁祉冰

1.湖南文理学院法学院，湖南 常德 415000；2.中国政法大学商学院，北京 102249

一、农村宅基地发展权内涵阐释

农村宅基地是农村用于以建造村民个人私人用房为核心的包括用于与居住生活有关的附属建筑物以及生活附属用地。农民宅基地发展权，是指以提高农村宅基地利用效能而转让给他人或者对农村宅基地进行立体化开发综合利用的权利。农村宅基地发展权是从农村所有权中分离出来的相对独立的权利，具有财产的可转移性。在新型城镇化进程中，很多农民在城镇谋生发展甚至在城镇长期定居，农村房屋长期空置甚至宅基地大量荒芜。农村宅基地发展权的设立宗旨是为了提高农村宅基地的使用效能，提高其使用效益。在新型城镇化进程中，一方面，由于大多农民拥有较大的宅基地；另一方面大多农民由于资金有限而缺乏发展的动力，使得自身发展较为缓慢。设置宅基地发展权，不仅能提高土地的利用效率，也能为农民通过充分利用宅基地发展权获得一定资金提高其融入城镇化生活发展的资金支持。农民大多宅基地面积比较大，对于哪些没有融入城镇的农民在不影响自身居住的前提下，能行使农民宅基地发展权，转让或出租部分宅基地使用权。随着新型城镇化的推进，农村宅基地的社会功能除了社会保障功能外，还在向资本功能演化。农民通过行使宅基地发展权获得一定资金，从而改善农民自身生活条件，不仅对于促进农民主体性发展具有重要价值，而且对于推动我国新型城镇化的发展具有重要意义。

二、新型城镇化化进程中农村宅基地发展权缺失之现实困境

(一)农村宅基地所有权缺失，发展权立法缺位

在立法层面，我国法律没有确立土地发展权，当然也就没有赋予农民享有农地发展权。农村宅基地发展权属于农地发展权的一个子权利，现行法律并未确立农村宅基地发展权。而农地发展权是从农地所有权的派生权利。作为农村宅基地发展权的母权利的农地所有权也存在明显的立法缺陷。一方面农村宅基地所有权主体模糊。《土地管理法》第8条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有宅基；地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”然而，改法对农民集体的内涵并未进行明确解释。同时，《土地管理法》第10条又规定乡镇集体经济组织、村民委员会和村民小组拥有土地的经营权和管理权，并未规定其享有农村集体土地所有权。笔者认为，真正的“农民集体”应该是一定范围内的农民个体的集合；问题是，立法又未明确规定从而使得农民集体处于一种模糊状态，“宅基地的土地所有权主体与农民集体成员之间的权利关系不清晰。”[1]另一方面，农村宅基地所有权权能缺失。《物权法》第184条和《担保法》第37条均规定，耕地、宅基地、自留地、自留地等集体所有的土地使用权不得抵押。同时，《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

立法的缺失必然导致实践的悖理。我国在立法上并未明确设置农村宅基地发展权，就连作为农地发展权的母权利农地所有权也存在主体模糊和权能严重缺失，故而在实践中存在严重误区。在现行制度背景下，很多试图进城谋发展的农民往往农村的房子卖不掉，而城里的房子买不起。农村的房子即使卖掉也往往非常低廉。如果农民拥有农村宅基地发展权，农村在出售农地的时候获得较为合理的资金，从而夯实欲在城镇发展的农民获得城镇购房的启动资金，从而有力地推动农民城镇化进程。

(二)农村宅基地发展权缺失，导致实践流转效益低下

“法律只是表明和记载经济关系的要求而已。”[2]权利保障立法层面的滞后或缺失，并不能完全阻止现实中人们的权利诉求及其追求其权利实现的步伐。现实中，很多农民由于融入城镇生活，农村的宅基地及其房屋对其缺乏使用价值，出售转让往往是大部分这类农民的基本需求。实践中，农民因为农村宅基地发展权的缺失，农民不能基于自我发展需要，充分利用自身的宅基地发展权，将宅基地进行有效流转。在政策层面禁止农村宅基地向城镇居民流转。1999年5月6日，国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年，国务院《关于深化改革严格土地土地管理的决定》以及其后国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等系列文件，都禁止城镇居民在农村购置宅基地，禁止农村宅基地向城市居民出售。法律虽然规定在农村集体经济组织内部可以流转，然而本村本组村民经济状况基本处于一个层面，农村宅基地及其上面的房屋往往只能低价。很多农民要么忍痛割爱，要么低价装让，导致农民房屋财产“沉淀”，农民宅基地发展权很难实现。农民自我财产很难变现，难以为其在城镇落户提供有效的经济支撑。

(三)农村宅基地发展权缺失，导致征地中农民权益受损

在新城镇化进程中，政府与开放商对土地的需求与日俱增。在国家强大的耕地保护政策下，很多地方政府往往以低廉成本挤占农村宅基地，然后以高价出让给开发商进行商业开发。农村土地属于农民集体所有，农民集体的虚化导致包括农村宅基地产权主体的模糊，“农村宅基地产权的模糊化有助于强化政府的宅基地处分权。”[3]农村集体土地的所有权代表实践中就是村组干部。只要开发商纠结政府部门摆平村组干部，包括宅基地在内的农民土地利益往往就是待宰的羔羊。由于我国法律没有赋予农民农村宅基地发展权，农村村民缺乏保护自身利益的法律依据。即使土地征用后在分配过程中，村干部往往借口集体利益或基于腐败侵吞农民包括宅基地在内的土地征收款。如果法律赋予农民宅基地发展权，农民宅基地征收与否、利益享有，农民自身当然享有决定权，必将成为农民抵御农村宅基地征收中农民利益受损的法律利器。沿海有些地方政府利用农民退出宅基地复垦后产生的建设用地指标，从而解决城镇化户口的条件，严重侵犯了农民宅基地发展权。

三、新型城镇化进程中农村宅基地发展权保障路径

(一)制定《农地发展权法》，赋予农民享有宅基地发展权

立法保障是人权的制度前提，只有通过立法将应然的理想层面的人权纳入到现实层面中。党的十八届五中全会在《十三五规划建议》指出：“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更由效的制度安排。”赋予农民依法享有农村宅基地发展权，是广大农民共享改革开放的成果的重要途径。为了保障农民享有宅基地发展权，制定《农地产权法》首当其冲，农地发展权应作为重要内容予以规定。农村宅基地发展权作为农地发展权的重要子权利在该法中如下几点必须重点规定：

首先，宅基地发展权的所有模式。农村宅基地发展权应配置给农户，由农户享有因土地发展而享有土地利益。农村土地是属于农民集体所有，按理农地发展权理应规集体所有，因为宅基地发展权是农地所有权的派生权利，或者说是一种从权利。在法理上，从权利的权属理应归属于主权利。然而，在农村，农村土地属于集体所有，理应是村民小组所有；农村宅基所有理应属于农村村民小组所有。但这种农村集体所有是一种抽象所有，村民分配的宅基地是按户分配的，是户户享有的农村基本生存权利。在现实中，农村村民小组是往往除了一个履行“上传下达”小组长外并不是一个政治实体，村民领导小组功能严重退化。如此就造成农村集体土地所有权主体处在一种模糊状态，农村土地主体资格处于虚位。因只有按户所有，直接将站宅基地发展权赋予农户，农民才能切实享有农地发展权。这既符合现代产权的“产权明细”权利属性要求，也和我国农村土地的集体所有并不矛盾，是一种安分享有的农地产权利益的实现。

其次，宅基地权益分享模式。“基于农村宅基地产权完善的收益共享机制的构建，是当前农村宅基地管理的关键。”[4]虽然宅基地发展权直接规定为农民享有，但不意味农户完全独享宅基地发展利益。实际上，土地发展权导致的土地应发展而产生的利益，国家基于公共利益的需要向宅基地发展权产生的利益可以一定的税收。为了保障国家税收的实现，应实现农村宅基地出卖登记制度，没有登记的宅基买卖无效。

最后，明确规定法律责任。当农民宅基地发展权受到其他主体非法侵害时，作为所有权人的农户有权直接要求侵害者承担赔偿或补偿责任。

(二)赋予农民宅基地发展权有限流转权，规范农民宅基地有序流转

在新型城镇化进程中，农民从农民融入城镇生活是需要一定的资本代价的。对于那些在原地居住的农民，也有强烈改善生活条件的需求。农民的初始资本就是包括宅基地在内的农村土地以及以上的房屋。农村宅基地及住宅流转，直接关系到农民财产能否转化为资产进而转化为资本，直接影响到农民财产性收益的增加。

赋予农民宅基发展权，由农民自身土地发展权、并享有宅基地发展权的利益。这不仅有助于农民通过行使宅基地发展权获得相应的权利效益，不仅有助于实现十八大党提出的“让人民获得更多的财产性收入”的实现；农民获得的资金更有助于夯实其融入城镇化的基础，有利于新型城镇化的实现。然而，农民并非每个个体都是非常理性，个别农民为了眼前利益不理性地随意实现农村宅基地发展权。当有较为理想的价格行使宅基地发展权而出卖宅基地而后面又陷入生活困境，生存权都可能存在问题的困境出现。因此，农村宅基地流转“应当放置在当事人权利得到保障、公平公正以及社会稳定的基础上综合考量，既不可一味地否决流转，亦不可完全放开而‘自由’流转”。[5]笔者认为，农民出卖宅基地必须以两个基本条件为前提：一是必须有另外相对稳定的居所为前提。这里的相对稳定的居所可以是对居所拥有所有权或虽然没有所有权但可以预见到的时间范围内享有稳定的居住权；二是自身社保必须购买。如果满足这两个基本条件，农民实现其宅基地发展权，其后面的基本生活应该又基本保障。

(三)构建农村宅基地退出制度，保障农民城镇化的物质基础

随著我国工业化、城镇化的加快，迫切要求城镇建设用地需求激增；而另一方面，随着城镇化进程，不少农民城镇务工和居住，农村房屋居住率很低，农村宅基地大量闲置甚至荒芜。因此，为了解决宅基地城镇化用地需求和农村宅基地闲置的矛盾，建构农村宅基地退出制度势在必行。传统意义的农村宅基地的功能，主要就是保障农民的居住权，“宅基地的主要功能是以物质形式提供农村集体成员的生存居住保障，并以此为基础实现社会稳定。”[6]随著农民进城谋求发展，作为农民维持基本居住的社会保障载体的农村宅基地，对于这部分农民的使用价值没有或者很低。农民作为农村宅基地的权利主体理应享有在获得合理补偿的条件下退出农村宅基地的权利。建构农村宅基地退出制度意义重大。一方面，在获得农村宅基地合理补偿退出后，农民获得相应的资金从而夯实其在城镇发展生活的资本，其农村宅基地发展权得以实现。另一方面，农村宅基地退出后能在流转中实现其价值，满足新型城镇化对土地的需求，达到土地资源的优化配置。构建农村宅基地退出制度，必须加强相关配套制度或措施：

首先，农村宅基退出必须构建明细的土地产权为前提。产权明晰不仅能降低交易成本，而且能促进产权人有效利用资源，从而实现资源的优化配置。我国农村土地一直以来存在产权主体虚置、权能残缺现象，必须在法律上进一步明确宅基地所有权属于农村集体经济组织，并实行农民按份共有。在此基础上进行产权登记，“国家认证的、合法有效的宅基地使用权证，使农村宅基地流转程序合法化、正规化。”[7]如此规定，在不违背我国农村土地公有制大背景下为农民个体实现农村宅基地发展权奠定所有权基础。

其次，明确补偿程序和补偿标准，完善退出激励机制。农民退出宅基地，不仅以为着转让其宅基地使用权，也意味着转让宅基地发展权。对于自愿退出农村宅基地在审查其融入城镇的生存能力和退出后的社会保障状况的基础上，给与合理的退出补偿。农村宅基地退出补偿应根据该宅基地所处的位置，在不低于当地土地出让价的基础上予以确定。各地应明确农村宅基地收回的补偿标准和补偿程序。对于那些有退出意向又对在城镇生活缺乏底气不想完全失去宅基地的农户，可以采取颁发地权期票、“留权不留底”的灵活处理方式，让这些农户在一定期限内保留其作为农民身份的宅基地申请权利。

最后，建立农民住房保障体系，确保农民退出无后顾之忧。

为了推进我国新型城镇化建设，吸引更多的农民退出土地融入城镇生活。政府应在相关的城镇特别是镇这一层面建造农民城镇化保障住房。农民以出卖宅基地使用权和发展权为代价，购买镇府修建的保障房。新型城镇化中农民住房保障工程，一方面，农民能享受城镇生活的便捷，共享社会主义物质文明建设的成果；另一方面，农民融入城镇退出农村宅基地后为我国集约化、高效率的现代农业发展创造条件。