地方政府债务的成因、风险与对策分析

张小苓

摘 要：文章分析了地方政府债务的成因，探讨了地方政府债务存在的风险，最后提出了我国地方政府债务的对策，最终使地方政府债务走向透明化、法制化、规范化的道路。

关键词：地方政府债务；偿债风险；信贷违约

2018年2月24日，财政部发布了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，又一次将地方政府债务拉进了人们的视野。该通知要求党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。中央经济工作会议要求，切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确，各级地方党委和政府要树立正确的政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责、倒查责任。

地方政府债务的成因分析

财政体制问题是地方政府债务问题的根本原因

1994年分税制改革以来，我国初步建立了中央与地方分享事权、财权的分级管理体制，财权进一步向中央政府集中，而地方政府则承担了大部分的公共职能，造成了大量的资金缺口。该缺口目前无法通过转移支付制度来解决，举债就成了地方政府解决财力问题的必然途径。另外，地方政府为了追求个人政绩，不惜把大量资金投入到基础设施建设和面子工程。此外，地方政府融资平台等从多种渠道进行融资，间接地增加了政府的隐形债务。

预算软约束为地方政府举债提供了可乘之机

地方政府领导人在任期内的债务大多是在任期結束后偿还的，这实际上加大了道德风险。而在我国，中央政府不可能放任地方政府陷入财务困境，这就进一步加剧了道德风险，使得地方政府过度举债。

经济增长方式不合理，加剧了政府债务问题

2008年以后，为了应对经济危机，地方政府通过发行债券来推动经济的增长，地方政府投资持续膨胀，导致以地方政府债务的规模和风险不断加大。

政府考核体系不科学，地方政府盲目地扩大投资

当前，我国政府的业绩考核方式主要是依赖于GDP等指标，很多部门一窝蜂地上高速公路、地铁和高铁等需要大量资金投入的项目，这些项目短期内会拉动GDP，但不符合这些地区的长远发展规划，不符合经济发展的客观规律，加剧了地方政府债务风险。

地方政府债务的风险分析

地方政府债务中的隐性债务显性化，加大偿债风险

当前地方政府债务规模增长速度远远大于经济增长和收入增长的速度，银行成了政府的最大债权人，大部分政府都把债务往后推，一旦还款高峰期到来，就构成了巨大的财政风险。另外，一些地方政府融资平台法人治理机构不完善，并未实现真正的市场化运作，他们间接地听命于政府，为政府从银行等多种渠道筹资，投资于一些政府公益性项目，这些项目回收的风险较高，一旦地方融资平台公司陷于偿债困境，地方政府不可能坐视不管，这间接地加大了地方债务风险。

地方政府融资平台的信贷违约风险影响银行的信贷安全

银行为了实现资金效益的最大化，放松了对地方融资平台公司的审查标准，使得地方融资平台公司的举债规模远远大于其还款能力。融资平台公司银行贷款大部分的还款依靠土地出让收入，一旦土地出让收益出现缩水，信贷资产的质量将大打折扣，直接引发银行资产质量的恶化，坏账激增，可能会衍生为金融风险。

我国地方政府债务的对策

建立以权责发生制为基础的信息披露机制

党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度的战略部署，新《预算法》也对各级政府财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告提出了明确要求。以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度改革是基于政府会计准则的重大改革，该改革对于提高政府会计信息的质量、提升行政事业单位财务和预算管理的水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用。地方政府对债务信息进行标准化披露的同时，也要以权责发生制为基础进行有效的披露，加强社会监督。

改变现行的经济增长方式，促进经济发展

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。要想持续保持我国的经济健康发展，必须推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高企业经营效益。要坚持以供给侧结构性改革为主线，加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，加快推动产业结构升级。当前，由地方政府债务来拉动经济增长的方式应该转为以调整经济结构来拉动经济增长的方式，引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级。

完善政绩考核机制，遏制地方政府的投资冲动

中央政府应该完善领导干部政绩的考核机制，改变现有的考核方式，防止地方政府盲目投资，加强地方政府的债务责任意识，建立地方政府债务终身问责制度，严格规范地方政府的举债行为。

（作者单位：潍坊凤凰山国有资本投资运营管理有限公司）

【参考文献】

[1]巴曙松.欧债债务危机：严格的货币一体化制度框架背后的财政松散型[J].经济，2012（07）.

[2]刘尚希.财政风险：一个分析框架[J].经济研究，2003（05）.

[3]娄洪，黄国华，张洋.从欧洲债务危机看政府会计改革[J].财政研究，2012（04）.