对乡村公路“建管养”的法治探究

罗必权

党的十九大提出实施乡村振兴战略。而乡村振兴，生活富裕是根本，基础建设是重点，交通先行是关键。如何建设、管理和养护乡村公路，特别是解决好老少边穷山区乡村公路的“建管养”问题，是实现乡村振兴的首要任务，也是我们党向人民、向历史作出全面建成小康社会庄严承诺的关键所在。近年来，我国乡村公路建设基本实现“村村通”，取得了巨大成就，但忽视乡村公路“建管养”的法治现象依然存在，已成为影响实施乡村振兴战略的突出问题。

1 主要问题

乡村公路“建管养”就法治方面主要存在如下问题：

1.1 法治意识不足。长期以来，不管是主管乡村建设和发展的乡级人民政府，还是具体治理乡村的村委会，以及村民均存在认识偏差，重行政轻法治，主要靠行政手段指挥调控，而没有充分利用市场手段发挥作用。在建设上，绝大多数乡级人民政府采用开班子会决策确定，甚至个别领导搞家长制，法治意识淡泊，不严格执行法律规定。在管理和养护上，地方政府迫于财政压力以及受地缘文化和宗派势力影响，不通过公开招投标等合法方式，未严格执行有关法律规定。

1.2 主体责任不为。乡级人民政府对乡村公路“建管养”问题，有的重建轻管，或只建不管，对已建乡村公路使用情况不闻不问；有的忽视“三分建，七分养”的重要性，没有形成有效的“建管养”科学体系；甚至个别领导认为乡村公路的“建管养”问题是村民自己的事，政府最多只管建设，不负责管理，应当由村民自行负责管理和养护。而村民却认为，乡村公路是政府所建，谁建谁负责，也不愿管护，也无多余资金和人力进行后期养护，致使“建管养”工作经常出现脱节、扯皮推诿现象，甚至个别地方放任自流处于严重失管失养状态。

1.3 执法处罚不力。一方面，乡村公路尤其是村级公路违法现象时有发生，沿线村民随意堆放建筑材料、柴草杂物；往公路上倒垃圾、泼污水，甚至为了农田灌溉开沟引水成渠；在公路两侧建筑控制范围内违法违规建房；超载超限运输现象相当严重，严重威胁着乡村公路的安全，严重影响了乡村公路通行和管护。另一方面，乡村公路执法处于“三无”状态：无执法依据、无执法队伍、无经费保障，对村级公路的巡查和执法工作基本处于空白状态。

2 对策建议

针对乡村公路“建管养”存在的问题，提出如下对策建议：

2.1 明确法律主体。按照《中华人民共和国公路法》（以下简称《公路法》）第8条“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作”和《农村公路建设管理办法》（以下简称《管理办法》）第5条“县级人民政府应当按照国务院有关规定落实本行政区域内农村公路建设的主体责任，对农村公路建设质量、安全负责，落实财政保障机制，加强和规范农村公路建设管理，严格生态环境保护，扶持和促进农村公路绿色可持续发展。乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。村民委员会在乡级人民政府的指导下，可以按照村民自愿、民主决策的原则和一事一议制度组织村道建设”规定，县级人民政府承担本行政区域内乡村公路建设的主体责任，是法律主体；乡级人民政府承担具体责任，也是法律主体；村民委员会不是法律主体，不承担相关责任，但有义务在乡级人民政府指导下开展乡村公路的建设工作。

2.2 落实主体责任。在规划上，按照《公路法》第14条“乡道规划由县级人民政府交通主管部门协助乡、民族乡、镇人民政府编制，报县级人民政府批准”和《管理办法》第12条“乡道、村道建设规划由县级交通运输主管部门协助乡级人民政府编制，报县级人民政府批准”规定，乡村公路规划权限及责任属于乡级人民政府，是直接责任主体；县级交通主管部门是间接责任主体。在建设上，按照《公路法》第38条“县、乡级人民政府应当在农村义务工的范围内，按照国家有关规定组织公路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳务的义务”和《管理办法》第5条规定，县级人民政府是责任主体，对建设质量标准、经费保障、环保测评等承担主体责任。在管理上，按照《公路法》第14条和《管理办法》第5条规定，乡级人民政府是责任主体，对乡村公路开展日常管理工作。在养护上，按照《公路法》第8条和第38条规定，县、乡级人民政府都是责任主体，都在本行政区域内承担主体责任，县级人民政府是间接责任主体，乡级人民政府是直接责任主体，承担乡村公路的日常养护工作。在执法上，按照《公路法》第8条和第38条规定，乡级人民政府是执法主体，对乡村公路违法行为开展日常执法工作。另外，按照《中华人民共和国道路交通法》第111条“对违反本法规定予以拘留的行政处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决”规定，县级公安机关是予以拘留行政处罚的执法主体，其派出机构——乡镇派出所可以作为其行政区域内的执法主体，代行执行予以拘留的行政处罚执法工作。

2.3 加大执法力度。一是明确执法范围。按照《公路法》第46条和第51条规定，主要包括在乡村公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通以及将公路作为试车场地等违法执法，依照第77条授权权限，开展执法检查或责令停止违法行为，必要时给予相应罚款。二是落实执法专职人员。《公路法》第五章专门对路政管理进行了专章规定，要求各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护，但并未对乡级人民政府是否应当配备路政执法专职人员作明确性规定。笔者建议，乡级人民政府应当根据情况需要，配备乡村公路专职執法人员，开展专项执法检查。三是加强执法宣传教育。在乡村公路沿线采取拉横幅标语、给村民发放法治宣传画册或组织村民开展普法教育等。四是加大执法处罚力度。对乡村公路发生路损案件、占道堆物或超限管理等违法行为进行相应处罚，让违法者付出代价，从而引导广大村民增强法治意识，遵守法律规定，养成依法建路、管路和护路的良好习惯。

作者单位：中共重庆市江北区委党校