外汇管理打击“蚂蚁搬家”式地下钱庄业务的难点及建议

张建高

近年来，我国高度重视打击地下钱庄犯罪工作。中国人民银行、公安部、最高人民法院、最高人民检查院、国家外汇管理局五部委连续三年联合组织开展打击通过地下线庄和离岸公司转移赃款專项行动。本文从外汇管理检查角度出发，探讨打击“蚂蚁搬家”式地下钱庄业务的行政监管难点，并据此提出对策及建议。

一、“蚂蚁搬家”地下钱庄业务特征

从外汇检查实际看，“蚂蚁搬家”地下钱庄业务主要通过多名个人主体恶意分拆人民币资金和倒卖电子银行外汇账户，刻意多方面规避外汇政策法规监管，其行为更加趋于隐蔽，呈现“蚂蚁搬家”的特点，主要表现有以下几方面：

（一）背后有个人或团伙集中组织

根据外汇检查实际，“蚂蚁搬家”式业务开展前，大多是有人暗中组织多名社会闲散人员或偏远地区农民，集中到银行申请办理个人本外币结算账户，并开通电子银行业务。需要特别说明的是，在银行怀疑其真实需求而拒绝办理时，该团伙人员以“身份歧视”名义大肆吵闹，迫使银行给予办理。据调查，这些闲散人员（也称额度出让人）再将开立的电子银行账户及设备转卖给组织者，直接导致后期这些账户出现的大规模分拆业务发生。

（二）多方面刻意规避监管意图比较明显

一是规避限额管理。经过多次多人资金的分拆和倒手，“额度出让人”账户每笔购付汇金额接近等值5万美元，而且不等额分拆或故意不取整数，变换交易编码与交易附言等现象明显。二是规避分拆购付汇管理。发生的分拆业务中，除利用境内“额度出让人”账户外，境外收款人也不再是同一人而是多人。三是规避“关注名单”管理，背后的人民币转账者（即实际分拆人），基本不出现在购汇与付汇两个环节，难以对其实施有效管控，而且实际分拆人一般并非业务发生地人员。

（三）通过电子银行渠道跨区域运作

根据现场检查实际，“蚂蚁搬家”式的资金来源和去向大多来源广东、深圳等沿海发达地区，而购付汇业务又到内陆地区，呈现出从沿海地区向内陆地区转移态势。另外，“额度出让人”账户的购付汇行为均通过网上银行或自助终端操作，而且跨区域分别在不同网点办理，且办理时间存在间隔，一般不在同日或连续多日办理，导致外汇局和银行日常非现场监测难以及时发现，逃避了外汇银行和外汇管理部门的事中监管。

二、外汇管理打击地下钱庄行政监管难点

（一）外汇管理部门执法权限不足，影响打击地下钱庄职能作用发挥

外汇管理部门是我国涉汇领域的专业行政管理部门，在外汇兑换和流出环节管理有着巨大优势，而采用个人分拆“蚂蚁搬家”方式的地下钱庄兑换流出活动，往往涉及众多公民个人主体，但是由于外汇管理部门执法权限非常有限，目前对个人的调查，需要公检法部门介入，而且缺乏足够的对个人账户及人民币资金的查询、冻结和划扣权力，难以在第一时间对地下钱庄活动进行有效取证和控制，制约和影响了外汇局职能发挥，不利于打击地下钱庄各项措施的实施。

（二）地下钱庄业务资金流水复杂，调查取证工作难度大

一般来说，境外收款人是最终的资金提供人，实现大额外汇资金汇总，真正的外汇资金非法买卖人需要将人民币资金汇给亲戚或者朋友为其购汇，或者将人民币资金汇给下一手资金提供人，下一手资金提供人再将资金汇给代理购汇人，再由代理购汇人汇往境外收款人。目前，公安部门立案，要求对犯罪嫌疑人的犯罪证据链必须完整，但我们从上述业务检查情况看，虽然目前查实资金来源为沿海地区银行，但要查清上一手资金提供人的信息，还需要联合公安部门跨地区、跨境进一步调查确认，这在当前外汇检查人员不足及执法权限不够的条件下，存在着较大的困难。

（三）对参与主体行政处罚量罚较轻，打击地下钱庄难以形成威慑力

在以往查处的地下钱庄案件中，大多侧重于追究地下钱庄经营主体的法律责任，并没有深究众多参与主体的行为及其背后可能存在的洗钱、走私等违法犯罪行为的法律责任，造成了事实上的法律真空。在外汇管理方面，按照《关于进一步完善个人外汇管理有关问题的通知》（汇发[2015]49号）的规定，外汇局可以将资金提供人、付款人、收款人列入“关注名单”，规定“关注名单”内个人的关注期限为列入“关注名单”的当年及之后连续2年。也就是说，参与的购付汇人额度出让人，外汇管理行政处理措施仅是列为“关注名单”，但是由于这些“额度出让人”其本身将来并没有购汇需要，导致“关注名单”管理对其并没有太大影响。

三、对策建议

（一）进一步明确法律法规相关规定

为适应新形势，一是建议尽快修订完善《中华人民共和国外汇管理条例》，增加和完善人民币跨境监管的相关法律条款，形成全面统一的本外币跨境资金流动监管政策体系。二是建议全国人民代表大会常务委员会修改1998年制定的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》的有关条款，将个人主体参与非真实性购付汇行为明确列入骗购外汇罪罪行，以利于公安机关立案侦查。

（二）改进当前外汇联合办案机制和程序

加强外汇管理与反洗钱、公安部门、税务部门和司法部门等多部门的高效合作机制建设，如针对非真实性等虚假收结汇、售付汇业务，建议从执法权限方面，增加外汇局对企业、个人账户及本外币资金的查询、冻结和划扣执法权力，可以在充分沟通联系的基础上，通过公检法部门的快速授权，在第一时间冻结相关嫌疑人的账户及资金，在规定的时间内，要求其到外汇局说明相关情况，以便进一步调查和确认其违法违规行为，为外汇管理行政处罚奠定基础，提升外汇管理效能，强化外汇管理打击地下钱庄参与人员及犯罪份子的震慑作用。

（三）加强个人外汇信用体系建设

根据我国目前企事业单位程序性外汇违规信息已纳入征信系统建设的实际，一方面建议将已终结的（被外汇局处罚且执行完毕或已申请人民法院强制执行）个人外汇违规信息，如额度出让人列入个人分拆“关注名单”信息后，再纳入个人征信记录，通过社会其它各部门限制其一定的经济金融活动，弥补行政处罚威慑力不足情况。另一方面，大力开展舆论宣传，鼓励和倡导市场主体遵循正规合法的渠道，在真实、实需的背景下合理兑换外汇，可以要求银行在网银界面宣传外汇政策，并提示违反外汇管理法律法规的风险，切实消除“蚂蚁搬家”类型的地下钱庄业务来源。endprint