我国公务员培训体制改革分析

摘 要 公务员培训是提升公务员能力，有效提高行政效率的重要途径之一。但在传统的公务员培训体制中，公务员培训出现了机构单一、缺乏竞争、激励失效等问题。本文基于新公共管理理论对我国公务员培训体制所面临的困境进行分析并探索公务员培训体制改革对策具有一定的理论和现实意义。

关键词 公务员 培训 新公共管理

作者简介：席姗姗 ，黑龙江大学政府管理学院，硕士研究生，研究方向：行政管理理论与实践。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.083

一、新公共管理理论简述

从西方行政学的发展历程来看，新公共管理理论是对传统公共行政理论，特别是官僚制理论的一次反叛。从20世纪70年代起，西方各国面临着经济、社会、政治等多方面的挑战，西方政府公共管理也遇到了前所未有的严峻挑战。由于二战后，西方各国普遍采用凯恩斯主义的主张，实行政府全面干预政策，主张政府对社会经济生活实行全面普遍的干预，导致西方社会高失业率、高通胀率和低增长为特征的全面“滞胀”现象的出现。与经济社会方面的滞胀相伴随，政府公共管理也面临重大挑战，“政府扩张、机构臃肿、效益低下、政策失灵”等现象频频出现，人们对政府的失望感不断增加。这直接引发了20世纪后半叶的西方政府行政改革浪潮。新公共管理理论也随西方各国行政改革的不断推进得以逐渐形成与完善。

“新公共管理理论在解释政府困境时表现出优越性”。新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。简要观之，新公共管理理论主要包含以下内容： 首先，主张建立顾客驱动制度。新公共管理理论认为，市场能够保持高效率和高服务的重要原因就是能够建立以顾客为导向的利益驱动制度，通过顾客导向来引导市场等私营部门的决策，尊重顾客的权利。其次，主张在政府部门引入竞争机制。“新公共管理主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门与私人部门间、公共部门机构间展开竞争”，从而提高政府的行政效率，保障政府公共产品的有效供给，降低政府运行的行政成本。最后，主张采用私人部门的管理方法和模式。新公共管理理论认为，无论是公共管理还是企业管理都具有管理的同一性，在本质上具有一致性，私营部门成功卓越的管理方式和方法是保持私人部门高效、灵活运转的重要保障，也是私人部门保持创新能力和服务水平的重要手段。

二、我国传统公务员培训制度的困境分析

（一）政府的培训职能定位不明确

建国以来，由于特殊的历史原因，我国长期实行的是高度集中的计划经济体制，与这种计划经济体制相伴随，在政治领域，我国也建立了相对集中的行政管理体制以与经济体制相适应。在高度集中的政府行政管理体制下，政府一直在扮演着“生产者、控制者、监督者”的角色，在我国形成了自上而下的行政管理模式。政府部门通过严格的行政命令和行政指令来进行公共服务的提供和经济社会的管理与管制，导致了效率低下，水平较低的现象。受我国传统计划经济体制和行政管理体制的影响，我国大部分地区的现行公务员培训还是通过行政命令和行政指令来推行，这就导致了我国公务员培训的职能定位出现了问题。一方面，在我国有相当一部分公务员的培训工作是不需要政府来承担的，导致政府承担了很多不该由政府而应该归属于社会和市场的培训工作。政府没有完全从传统的全能型的政府模式中走出来。同时，垄断型和封闭的培训模式也在一定程度上阻碍了行政资源的优化配置，从而造成了经济与社会的不必要的损失。政府全部承包的公务员培训制度不仅难以保证较高的培训质量，也容易加深官场的官僚习气，在一定程度上使公务员培训机构成为了结交关系的场所而不是增加能力的地方。

（二）培训机构单一、缺乏竞争

在我国目前的公务员培训体系中，公务员培训工作主要依靠各级党校和行政学院以及各部门举办的培训班。培训机构单一，而且培训方法单调。但从培训机构的选择上，单独从公务员角度来看，有相当大的一部分公务员并不愿去党校、行政学院或干部培训学校进修和培训。相反，他们更愿意到高校等其他培训机构接受培训。同时，我国现在已经拥有了较为完善的在职教育系统，很多公务员都选择通过在职教育来提升自己的能力。但传统的公务员培训机构并不是完全的教育机构，也不具有体系化和全面化，他们更多的是一种专业培训机构。以党校为例，加强党员干部的理论修养、作风建设是党校的长项，党校对党政方针政策的研究是他们研究的指明灯，能够有效地提高公务员的整体理论水平和党性修养。但当前我国公务员培训除了上面我们提到的公务员理论水平和党性修养外，还有公务员专业技术方面的培训。而这些培训单单在党校或者行政学院是很难得到培训的。再加之，近年来，党校和行政学校的师资力量补充有限，除了省级党校和发达地区市级党校，其他地区的市级和县级党校的教师力量薄弱，难以适应公务员培训的要求。当我国现存的公务员培训机制使得党校和行政学院成为公务员培训的首选和唯一之选，这就导致了公务员培训领域竞争缺乏，导致培训机构水平降低和效率低下。

（三）缺乏市场取向的服务理念

在公务员培训领域引入竞争机制，推进公务员培训的市场化进程，是市场经济发展和社会进步的必然结果，也是提高公务员培训工作整体水平，建设符合社会主义市场经济发展人才需求的培训机构的必然要求。在我国的大部分地区，受制于长期计划经济和高度集权的行政管理体制的影响，公务员培训仍然由政府全权负责。无论是公务员培训的管理体制還是办学机制，上到公务员培训的整体战略，下到公务员培训的课程设置全都有政府负责，直接导致公务员培训机制缺乏弹性和应变性，机构僵化、人员流动性差、激励机制失效、人浮于事等问题突出，严重制约了我国公务员培训机构的发展和我国公务员整体能力的提升。另外，公务员培训大都是指令性的任务或者升职的必然程序，缺乏公务员主动学习的积极性。公务员培训大都是去党校、行政学院进行培训。在现有体制下，党校、行政学院缺乏生源、质量和外部竞争的压力，党校等公务员培训机构质量普遍降低。而且，党校和行政学院老师多是行政或事业编制，缺乏同行间的压力，教师教好教坏、学生学好学坏都是一个结果。教师缺乏有效的人员流动和退出机制，学员缺乏强有力的监督和惩戒机制。endprint

（四）培训缺乏有效的绩效评估和激励约束化机制

在我国的公务员培训中，很多公务员并不是自愿来接受培训，有一些公务员接受培训是政府部门的行政指令，因此就造成了一些公务员很不情愿去参加培训，在培训的过程中消极面对。同时由于公务员培训缺乏有效的绩效评估和激励约束机制，现在的一般性评估很容易通过，这也就导致公务员在培训中具有了得过且过的思想。而另一方面，党校和行政学院的教师大都是事业编制，他们的工资福利和他们的职称相关，而他们的职称却很少和公务员培训的质量有关，甚至对于一些党校或行政学院老师来说，培训公务员已经成为他们可有可无的一种工作，一些老师接受培训公务员的任务也是基于组织强制的命令而非自愿。而由于“评估还没有深入到行为层和结果层，评估内容过于浅显，不够深入和全面”，在这种氛围下，公务员培训问题重重。

三、新公共管理理论视角下的公务员培训改革对策探析

（一）实现政府在公务员培训中的角色转变

新公共管理理论认为政府的工作应该是“掌舵”而不是“划桨”，政府并不精通于向社会提供各种服务，其认为在日益多元化的社会里，政府试图垄断性提供各种服务已经不可能。因此，政府应该从完全承担公务员培训的任务中脱离出来，政府不应该直接提供公务员的培训，而应该从全局和战略的高度来制定合适和有效的公务员培训制度，引导公务员培训市场的多元化、差异化发展，变公务员培训的直接提供者为公务员培训的指导者、领导者和监督者，从而实现政府在公务员培训中的职能转变。伴随着政府在公务员培训中职能的转变，政府提供者的作用减少，但必须加强政府监督者的作用。这也就要求政府必须发挥好公务员培训监督者的作用。伴随着公务员培训市场的多元化、差异化发展，公务员培训机构除了党校、行政学院以及干部学院以外，还有高校、专业培训机构、研究机构等部门。培训机构的增加也使得培训质量存在一定问题，这就要求政府必须加强对公务员培训机构的监督，提高公务员培训质量。

（二）构建开放竞争的公务员培训机制

新公共管理理论认为，“政府是最习惯于采取垄断方式进行管理活动的，它常常把竞争看作是一种浪费和重复”。其认为“竞争奖励革新……竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气”。在公务员培训体制中，也应该逐步放弃政府完全主导的模式，向公务员培训体制注入竞争机制，构建开放竞争的公务员培训机制。在公务员培训中引入竞争机制已经在西方国家得到很好的推广。英国文官学院就已经通过改革从完全拨款单位变成了自负盈亏的单位，其公务员培训质量也得到了很大的提升。在我国，只有把竞争机制引入到公务员培训机制中来，才能实现公务员培训的市场化，提高现有公务员培训机构的效率和质量，实现公务员培训资源的优化配置。当然，我国的公务员培训市场化和引入竞争机制并不是完全的照搬西方模式，而应该和我国的基本国情相结合，对公务员培训的不同内容进行不同的划分。对于公务员专业能力的培训应该进行市场化改革，引入竞争机制，从而提高其效率。但对于党性培养、政治理论、国家大政方针等培训则需要在党校、行政学院等地方进行，这既保证了公务员培训的质量，也发挥了党校、行政学院在这方面的作用。

（三）健全公务员培训评估激励约束机制

公务员培训的最终目的是提高公务员的综合能力以及专业能力，从而更好地为社会主义事业服务。但公务员综合能力的提升以及培训目标的达成单独依靠培训机构或公务员个人是很难实现的。这就要求我们必须健全公务员培训评估的激励约束机制。一方面，从公务员个人来看，如果缺乏健全的公务员培训评估机制，很难较好地对公务员培训结果进行测评，而缺乏有效测评的公务员培训也会使公务员培训流于形式，成为公务员结交关系的机会和场所。而且没有评估测评的公务员培训，公务员也不会安心接受培训，也不会激发公务员参加培训的积极性，使公务员培训成为公务员人人躲避的任务。另一方面，从公务员培训机构来说，缺乏健全的公务员培训评估机制就会导致公务员培训机构培训质量的降低和培训资源的闲置与浪费。应建立公务员培训的反向测评机制，通报批评考试不合格的，并对其采取一定的措施。加强对公务员培训机构资质的考核，建立公务员培训机构准入机制。

四、结语

新公共管理理论自上世纪七八十年代出现并最终形成以来，对西方行政体制改革起到了很好的理论指导作用。在当前我国的特殊国情下，新公共管理理论对我国仍具有一定的指导意义。通过新公共管理理论对我国公务员培训体制进行分析，发现其困境，找寻其对策具有很好的现实意义。当然，在公务员培训体制改革中对新公共管理理论的运用并不是照搬西方理论与经验，完全西化，而是在坚持中国特色社会主义的前提下对我国的公务员培训体制进行分析。我国公务员培训体制是公务员制度的重要组成部分，其改革仍然任重而道远。

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