理解公共组织现代化：一个基于经验的钻石模型——以江苏省淮安市地方税务局改革创新为例

李 文 钊

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

一、导论

公共组织现代化是当前中国经济社会发展的内在要求，也是各级政府改革和创新的愿景与目标，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。那么，如何推进公共组织现代化？要回答这一问题，必须首先思考：现有地方政府职能部门的组织逻辑是什么？经济、社会和技术变迁对地方政府职能部门构成了哪些挑战？为了建构一种新的秩序，如何以一种新的组织逻辑来对地方政府职能部门进行改革和创新？实践是进行理论创新的源泉，而一旦形成具有普遍性的理论，又可以进一步为实践提供指导。因此，我们有必要从地方政府职能部门改革创新的实践和案例中进行总结、诊断和分析，寻找其中所蕴含的一般性理论，为地方政府职能部门的改革创新提供分析框架和理论模型，并进一步指导地方政府职能部门改革创新实践，形成理论与实践的有机互动。

2013年8月至2014年8月，中国人民大学公共管理学院课题组先后四次对江苏省淮安市地方税务局开展深入调研，通过深度访谈、参与式观察、焦点群体座谈、实地考察和查阅文献资料，获取了淮安市地方税务局近10年来改革创新的第一手资料。通过深入、系统的案例分析和理论研究，我们认为淮安地税的经验和做法具有一定的普遍意义和示范效应，并且正成为高绩效税务组织的“标杆”，它尝试建构一种面向未来的现代化税务组织。本文以组织理论、复杂系统理论、税务行政理论和公共管理理论等相关理论为基础，结合淮安市地方税务局改革创新的经验与做法，构造一个现代化税务组织的“钻石模型”(Diamond Model of Modern Local Administration of Taxation)，思考淮安市地方税务局改革和创新背后的“设计逻辑”，探索中国税务组织改革和创新的方向，以期为其他地方政府职能部门改革和创新提供启示和借鉴。

二、中国税务组织现代化面临的挑战

中国税务组织现代化的标志是1992年《中华人民共和国税收征收管理法》(下文简称《税收征收管理法》)的出台。出台该法的目的是推进税务组织的法治化、规范化和科学化发展，在提升税务行政的效率与保护纳税人权利之间实现有效平衡，试图建构有中国特色的税收征管体制与现代化税务组织体系。然而，随着社会、经济和技术的快速发展以及全球化的推进，税务组织的现代化成为世界各国面临的共同挑战，中国税务传统组织模式、运行逻辑、管理方式和手段也面临重大挑战，中国税务组织必须实现现代化转型，以应对新时代对中国税务组织变革的要求和挑战。

(一) 市场经济对中国税务组织的挑战

1992年出台《税收征收管理法》时，中国才开始正式建立市场经济。一方面，从计划经济向市场经济转型，之前与简单、封闭和单一的计划经济相适应的中国税务组织很难适应非人格化、不确定性和快速变化的市场经济，另一方面，市场经济及其税制变革使得税收事务的专业性、复杂性和技术性越来越强，因此，税务组织需要快速适应税制变化所导致的能力、要求和程序的变化。

(二) 全球化对中国税务组织的挑战

随着中国在2001年加入世界贸易组织，经济全球化对中国税务组织也产生了较大的影响。不同公司、企业和个人可以接触到世界各国税务机关不同的办事程序和方式，客观上会形成比较和不同体验，这要求中国税务机关进行相应的变革和调整。与此同时，纳税人在这一过程中会形成“权利觉醒”，也要求中国在税务领域与国际接轨，借鉴国际上一些先进的税务组织模式和管理方式。

(三) 信息技术对中国税务组织的挑战

信息技术的快速发展，对中国税务组织产生了深刻的变革与影响，它要求对征管流程、方式和手段进行根本性变革。与此同时，随着信息技术在税务领域的广泛应用，税务组织需要处理大量电子化数据，而如何利用电子数据改进管理也成为重大挑战之一。此外，电子数据的大量产生也要求中国税务组织在数据利用和数据保密之间达到平衡。

(四) 新型商业模式对中国税务组织的挑战

商业的组织模式和形态在发生变化，如合伙制、小型企业、网络商城等不同于传统企业模式的新事物相继出现，中国的商业形态越来越朝网络化发展，电子商务崛起是其典型，如何针对电子商务进行征税这是税务组织面临的新课题。此外，很多组织将收入直接分配给个人，使得公司所得税转化为个人所得税，这意味着税务组织不能继续按照传统企业所得税进行征税，而需要调整征税模式，让纳税人履行纳税义务。

(五) 税务中介和代理的快速发展对中国税务组织的挑战

在西方发达国家，大量税收事务是由税务中介机构和代理机构完成的，这是税收事务复杂性的必然结果。例如，美国《国内税收法典》(InternalRevenueCode)一共包含所得税、遗产与赠与税等九部分，国内翻译达247万字。面对如此复杂的税收法典，这使得大量税务中介和代理机构产生，他们专门帮助个人或公司处理税收事务。显然，中国税务组织与税务中介、代理机构之间面临着双重关系，一方面，他们需要与税务中介、代理机构形成合作伙伴关系，大量引入中介组织来帮助提供征税效率和提高税收遵从度；另一方面，他们也需要对税务中介和代理机构实施有效监管，以避免他们帮助个人或企业避税。

(六) 人力资本对中国税务组织的挑战

市场经济和信息技术的快速发展，使得中国税务组织需要大量会计人才和信息技术人才，尤其是既懂会计又懂信息技术的人才，才能够应对经济和技术对税务组织的双重挑战。一方面，会计人才和信息技术人才本身存在较高的市场需求，这意味着政府部门需要与私营部门在人才方面进行竞争；另一方面，税务组织现有的人才队伍已经不能适应新形势和新趋势，需要进行培训、再教育和知识更新。

(七) 政府改革对中国税务组织的挑战

2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》。政府改革成为当前和今后中国政府的一项重要工作，其核心是通过政府改革来为社会释放活力，推动经济和社会的发展。最近，国务院又在推动以审批制度改革为核心的一系列“简政放权”改革，试图还权于市场和社会，激发市场与社会的活力。政府改革的很多理念、目标和措施，都会对中国税务组织产生较大影响，税务组织必须适应政府改革的浪潮。

挑战孕育机会。随着中国经济的迅猛发展，发展的不平衡问题更加凸显，按照经济发展水平，中国大体划分为东、中、西部三大经济地带，这三大地带在经济发展水平上由东向西呈递减阶梯状态。这种不平衡性也为地方试验和改革创新提供了土壤，一些经济发达地区很有可能率先创造性地进行税务组织的改革创新，向税务组织现代化的方向迈进。这些地方试验为总结和提炼中国税务组织现代化的模式提供了经验和素材，也可以更好地思考中国税务组织现代化的道路选择和可能路径。在这些地方试验中，江苏省淮安市地方税务局就是一个迈向现代化税务组织的典型，他们从2003年开始在征管、行政和人事等方面进行了一系列的改革和创新。通过对“淮安经验”的系统总结和科学分析，或许可以从中寻找中国税务组织现代化的理论模型。

三、淮安市地方税务局改革和创新的主要做法与措施

在总结和提炼淮安地税改革创新背后的理论模型之前，本文在借鉴陈建浦对淮安市地方税务局改革和创新的总结、描述与分类基础之上，并结合调研以及根据税务行政、组织和公共管理的基础理论，对淮安市地方税务局改革和创新实践进行描述：

淮安地税改革和创新是从2003年开始起步，以“最大限度地方便纳税人，不给税干有犯错误机会”为理念，经过了“业务—行政—外部关系—支撑体系”的演化进程，“两个理念”是先导，业务改革是核心，行政改革和伙伴关系重构是关键，制度、信息技术和文化是保障。在“两个理念”的指引之下，以推行征管改革开始，随后倒逼行政改革和外部关系调整，并通过制度、信息技术和文化来支撑改革和实现改革所预期的效果，它们主要发挥工具性作用，然而文化本身具有实质性作用。[1]

(一)淮安市地方税务局改革和创新的基本理念

“最大限度地方便纳税人，不给税干有犯错误机会”这两个理念是理解淮安市地方税务局所有改革和创新的“钥匙”，任何改革都可以从这两点去解读和理解，而所有改革最终都要回到这两点，即处理好纳税人与税务干部之间关系，让纳税人享受优质服务，让税务干部公平公正地提供服务和执法。“两个理念”既是对税务关系中两类人的规定，也是对税务关系中权利和义务的调整。

“两个理念”的提出，反映了淮安市地方税务局对其使命和价值的认识和探索，也是对税收事务规律的发现。“两个理念”构成了淮安地税改革和创新的总原则，它是淮安市地方税务局的“黄金法则”，而“业务—行政—外部关系—支撑体制”四条改革主线都以此为基础，都需要落实和执行“两个理念。

(二)淮安市地方税务局的征管体制改革

在征管体制改革中，淮安市地方税务局经历了对征管模式选择以及对征管模式中“征、评、管、查”等具体领域的改革。在征管模式选择中，淮安地税先后经历了“保姆式征管”、“提醒式征管”和“稽查式征管”三个阶段，征管体制从“征管、稽查”两分离(2004年以前)到“征收、管理、稽查”三分离(2004到2007年)以及“征收、管理、稽查、数据分析” 四分离(2007到2011年)，并最后形成了“征收、风险评估、管理和稽查”四分离模式(2011年至今)。当然，淮安地税理想的征管模式是稽查式，即“自主申报—稽查”两分离。当前，淮安市地方税务局正在通过风险管理理念重构征管体制，使得征管体制真正建立在服务和风险管理的基础之上。

在征收方面，淮安市地方税务局的改革和创新主要体现为纳税服务厅建设，并且尽可能将更多的职能赋予纳税服务厅，真正做到地税局只有一个窗口与纳税人接触，实现“只要大厅办得了的事，不用找地税局的任何人都能办；只要大厅办不了的事，找地税局的任何人都不能办”。在纳税服务厅的改革中，比较重要的改革主要包括涉税审批制度改革、发票管理制度改革、网上办税厅建立、自助办税平台的设立、申报和征收改革、社保联网平台建立等，真正做到了从“微笑服务”向“效率服务”的转变。在这些改革中，淮安市地方税务局比较有创新的内容包括：率先在建筑领域实现无纸开发票，大大节约成本，实现发票从“物理防伪”向“电子防伪”转变；将“实体办税厅”、“网上办税厅”和“自助办税机”有机结合，开辟多元化办税平台，提升办税效率；通过税库银联网、划卡缴税和TIPS横向联网电子缴税系统*国库信息处理系统(Treasury Information Processing System，简称TIPS)，又称为财税库行横向联网系统。它是建立在税务、国库、商业银行各自独立的信息系统之上的信息交换和处理系统。，提高纳税申报和征收效率。纳税服务厅的建设和改革，最能够体现“最大限度地方便纳税人”这一基本理念，大大提升了为纳税人服务的效率、质量和便利程度。

在风险评估方面，淮安地税经过了从计算机硬件和信息化建设到数据分析再到风险评估的转变，形成了风险计划、风险识别、风险应对和反馈监督等全过程的风险管理制度，这本身是实践、探索与研究总结相结合的产物。在2007年，淮安市地方税务局就意识到数据分析在整个征管体制中的重要性，试图通过发掘数据的价值提升征管体制效率。随后，经过一系列的实践、改革和创新，淮安市地方税务局于2009年开始建立风险管理体制，逐步实现了从数据分析向风险评估的转变，试图发挥风险评估在征管体制中的核心作用，这是征管体制转型的又一次重大突破。他们的做法主要包括两个方面：一是通过成立风险监管局加强风险评估的能力，使得“服务与风险评估两条腿同步发展和协同推进”，这也为未来“自主申报—稽查”式征管体制建立奠定基础；二是注重风险评估在整个征管体制中的核心作用和纽带作用，将风险评估职能从管理局转移到风险监控局，通过对不同风险类型的不同应对方式分类，将征管体制中“征、评、管、查”有机联系在一起。

在管理方面，淮安市地方税务局的改革和创新主要体现为两个方面：一是按照税源专业化管理和征管体制改革的要求对管理局的职能重新进行定位，将管理局部分职能分别划分到纳税服务局、风险监控局和稽查局，使得管理局主要关注基础信息维护和低等风险的应对；二是加强对重点税源的管理和改革，使得重点税源信息得到有效维护。

在稽查方面，淮安市地方税务局的改革和创新主要体现为三个方面：一是稽查机构改革，即按照稽查的流程设立内部机构，严格形成“选案—检查—审理—执行”相互分工和制衡的体制；二是案源选择权改革，除举报和上级交办任务之外，稽查案源主要来源于风险监控局推送的高风险案件，稽查机构自身不能够随便进行立案；三是建立与稽查专业化相适应的人事制度改革，其核心是根据稽查素质要求建立能级制，形成对专业人才的有效激励，形成稽查专业化人才队伍。

(三)淮安市地方税务局的行政改革

在推进业务改革的同时，淮安市地方税务局也开始了行政改革，以行政改革配合和保障业务改革取得成效和具有可持续性，在推进行政机关实体化、高效化、规范化和智慧化方面迈出了坚实步伐。淮安市地方税务局的行政改革是以人事改革和组织结构调整为先导，对财务管理、后勤管理和档案管理等进行变革，在信息化技术、制度和文化的支撑下，优化了行政程序，节约了行政成本，提升了行政效率，从而使行政质量得到彻底改善。

为了配合征管体制改革，淮安市地方税务局于2003年率先开始组织结构的调整和变革，其核心思想是有效处理组织中的集权和分权问题，实现组织的规模经济和范围经济。组织结构调整主要包括两个方面：一是实行集约化办公，减少办税厅数量，实现规模经济。淮安市地方税务局办税厅从45个精减为7个，市区三个区由一个办税服务厅办理涉税业务。二是减少行政层级，实现组织结构扁平化和实体化，有机配置不同组织的职责，真正做到组织层次、组织能力与组织职责三者有机统一。淮安市地方税务局将各管理分局的财务、后勤、人事实行集中管理，将管理分局的计财、税政等职能上收到市局处室，由一个综合科负责业务联系，另外科室直接负责与基础数据维护和低等风险应对相关的职能。

人事制度改革是淮安市地方税务局行政改革中最重要的内容之一，它是实现“不给税干犯错误的机会”这一理念的重要保障，也是比较有创新和特色的方面。从人事制度来说，业务改革要取得成功，至少包含两个方面内容：一是将合适的人员放到合适的岗位，使得新的理念、职能和职责能够被忠实地执行；二是每一个人的潜能能够得到有效发挥，避免“懒政”行为。淮安市地方税务局人事制度改革无论在激励优秀人才方面，还是在整治“懒政怠政”方面，都有一些制度创新，使得人尽其才、物尽其用。通过公推公选、群众测评、笔试、面试和领导测评等环节，将优秀人才配置到适当岗位，实现了从“相马”到“赛马”的转变，避免了人才配置中“信息不对称”和“用人腐败”等问题。此外，淮安市地方税务局还通过“公推公选”制度，将后备干部选出来作为未来副职岗位选择的基础，2010年实行了“竞争上岗”选择科级干部。在领导干部管理中，实现了“集权”与“分权”的有机结合，真正做到一把手负责与集体领导有机结合。淮安市地方税务局局长负责市局处长、各分局局长提名，党组讨论通过，而各处、分局的副职、一般干部、科长等则由一把手处长直接选择。无论是副职选择还是岗位选择方面，淮安市地方税务局采取“双向选择”，实现了个人兴趣、岗位职责和领导职权三者统一。为了避免干部人员不作为，淮安市地方税务局实现了“末位淘汰制”，对于不符合岗位职责要求的干部直接转为“辅助岗”，通过学习之后再上岗。此外，淮安市地方税务局为干部人事制度设立了三项禁令，即“严禁在职务升迁上托人说情、严禁在工作调动上托人说情、坚决禁止找系统外的人说情”，有效保证了人事制度的“可执行性”。

在财务制度改革方面，淮安市地方税务局的创新主要体现为三个方面：一是告别传统的“零基预算”，根据项目设定预算，真正实现“有项目，有预算”；二是增加了财务预算的民主性和计划性，预算由每年年初的预算会议决定，所有部门都向局领导汇报预算，项目的合法性由大家共同讨论确定，一旦确定之后不能随意更改，使得预算决定具有民主性和计划性；三是增加了财务预算的公开性和监督有效性，通过“电子财务管理系统”将所有的预算申请、审批和报销都在网上公示，既增加了信息公平的程度，也使得监督具有及时性。

在机关实体化运行方面，淮安市地方税务局对市局机关职能重新进行定位，从传统上的领导机关向“专业+服务+领导机关”转变。淮安市局机关除直接面向纳税人的纳税服务局、管理分局、风险监控局和稽查局等业务组织之外，市局机关和处室主要为三类：第一类是职能性机关，如人事处、财务处、督查室等；第二类是业务性机关，如征管科技处、内审督查处和税政处等；第三类是服务性机关，如后勤中心、工会等。在机关实体化方面，主要是对“业务性机关”实现职能转型，直接增加业务性机关本身的分析能力、咨询能力和预测能力，真正做到机关处室与基层组织之间有效分工，通过提高业务水平和分析能力，更好地为基层组织服务。其中比较有影响的工作主要有三项：一是开展征管基础状况专项分析，提升地税局整体决策水平；二是编制《数字会说话》刊物，及时将有关分析成果向全局所有工作人员展示；三是打造“辅助决策平台”，将各类重要数据有机整合，为各级领导和各部门开展分析工作奠定良好的基础。

在监督制度改革方面，淮安市地方税务局注重将监督制度改革与业务改革紧密结合，强调在制度层面设计权力内部控制体系，这一内控体系的核心思想主要包括三个方面：一是强化对权力运行过程的规范和风险防范，建立和健全了110余项工作规范，排查了160多个风险节点，使得岗位、流程与职权清晰化；二是强调对权力的分工与制衡，在机构内部按照制衡原则设计不同的岗位，使得不同岗位之间相互制衡，没有一个岗位能够行使全部权力；三是注重外部监督，重视公开承诺和社会监督的引入，使得权力运行从内部自我控制向自我控制与社会控制有机结合。

(四)淮安市地方税务局的外部关系改革

淮安市地方税务局除了进行业务改革和行政改革之外，十分重视外部关系改革，其核心思想是税务管理从“不平等、封闭和垄断”走向“平等、开放和参与”，合作治理和共同行动取代了单一行政和单独行动，逐步从税务行政过渡到税务治理，实现税务的治理转型和治道变革。通过与其他政府机关、税务中介组织、企业和纳税人建立合作关系，能够获得更多信息，提供更专业化服务，实施更为有效的监管，大大提升了税务治理能力。淮安市地方税务局的外部关系改革主要体现为如下三个方面。

一是征纳关系改革(税务局与纳税人)，改变税务机关与纳税人之间关系，实现“从不平等走向平等”，这为涉税审批制度改革、提升纳税服务水平等业务和行政改革奠定了基础。前文已经在业务改革中讨论了淮安市地方税务局在征税方面的改革，不过，只有理解了税务机关与纳税人之间关系变革，才能够更好地了解各项业务改革和行政改革背后的设计逻辑。

二是信息分享关系改革(税务局与政府部门)，通过建设征管保障信息交换平台，打破了政府部门自身的封闭性和政府部门之间的信息封锁，使得政府信息从封闭走向开放，为税收征管获得了更多的第三方信息，这样可以更好地监控税收风险，提高纳税人的税收遵从度。淮安市地方税务局推动市政府出台了《淮安市税收征管工作考核办法(暂行)》，为信息分享和伙伴关系建立奠定了制度基础。此外，淮安市地方税务局还为征管保障信息建立了专门应用软件，为信息保障奠定了技术基础。在社保费征收方面，淮安地税与人事部门、财政部门实行社保信息实时共享，最大程度地提高了社保费的征缴率。此外，淮安市地方税务局还与国税局对个体工商户等就税务登记、定额核定等八个方面实施联合征管。

三是外包关系改革(税务局与政府部门、税务中介组织和企业)，这主要涉及两类事务的外包，即涉税事务外包和机关服务外包，实现税务从垄断走向参与，有利于打破税务机关对税务的垄断，发挥各方的优势，提升税务治理能力和水平。在涉税事务外包方面，既包括将建安税、车船税等委托建设部门和车辆管理部门征收，零散税种委托街道、社区或中介等部门实行征收，实现税务由税务局垄断到各方参与转变；还包括将一些税务软件开发、税收培训、税务检查等事项委托给税务中介组织和企业来完成，既可以弥补税务局在这些事务方面的专业性不足，还可以提升税务征管效率。大力发展税务中介组织，促进涉税中介服务市场形成，建设税务局与税务中介组织之间的伙伴关系，是淮安市地方税务局外部关系改革的一大特色。在机关服务外包方面，淮安市地方税务局将公车、食堂、物业管理、会议等后勤事项全部委托专业公司来办理，既提高了行政效率，又降低了行政成本。由此可见，无论是业务改革还是行政改革，都会涉及外部关系改革，业务改革、行政改革与外部关系改革之间存在着紧密联系。

(五)淮安市地方税务局的支撑体系改革

淮安市地方税务局在推行“业务改革—行政改革—外部关系改革”时，非常注重“制度、技术和文化”等支撑体系改革，支撑体系改革与前面三项改革是手段与目的的关系。其核心理念是：任何改革和创新尽量形成规范和制度，并且制度需要具有可执行性；任何改革和创新尽量通过信息技术实现，并且技术与业务要实现完美融合；任何改革和创新的成功需要形成与之相适应的文化，并且文化要成为一种自觉和习惯。“制度、技术和文化”属于“冰山之下”部分，他们是淮安市地方税务局运行的基础设施，要建立现代化税务组织，必须建立与之相适应的现代化基础设施。

“制度、技术和文化”等支撑体系改革具有双重作用：一方面，淮安市地方税务局的改革和创新都需要通过形成“制度、技术和文化”体系，才能够将改革的理想、蓝图和设计转化为操作与现实；另一方面，一旦形成了良好的“制度、技术和文化”等支撑体系，反过来会进一步促进和推动淮安市地方税务局的改革和创新，形成良性循环。因此，对“制度、技术和文化”等支撑体系进行改革，具有更为深远的影响和意义。

“制度管人”和“制度管事”是淮安市地方税务局在推行改革和创新中践行的重要理念，他们希望通过制度而不是领导者命令和意图来规范地税局与纳税人之间关系、地税局与税收干部之间关系以及地税局内部各单位之间关系，最终实现人与事之间、人与人之间、人与组织之间以及组织与组织之间的和谐共处。淮安市地方税务局之所以能够让制度发挥作用，主要是基于以下两个方面原因。

一是非常注重制度本身的简单、有效、公平和可操作性，为制度的良好执行奠定了基础，要提高行政效率，就需要使办事程序简单、明确、具体和公开，使得无论是纳税人还是税收干部，都可以很方便地操作和遵行。越是简单明确的规则，越容易执行，否则，规章制度本身的模糊性会降低其效能。以《淮安市地方税务局工作人员违纪违规处罚办法》为例，该办法对违纪违规的类型、处罚等进行了详细规定，可操作性非常强，这保证了淮安市地方税务局形成良好的机关风气和氛围，为建设高效、有序和规范化的行政机关奠定了基础。淮安市地方税务局通过制度建设，使得整个机关运行具有很强的预期性，不受短期行政命令和长官意志的影响。

二是非常注重制度本身的执行性，使制度具有公信力。再好的制度如果不执行也只是一纸空文，淮安市地方税务局在执行制度过程中有两个非常重要的特征：首先是领导带头执行，即凡是要求普通工作人员做到的，领导干部要先做到，领导干部违反相关规章制度一样接受同等处罚；其次是对一些有可能破坏制度的典型案例进行严格执行，形成示范效应。例如在人事制度改革中，淮安市地方税务局出台了“三项禁令”，有地税干部通过找市委书记说情，不仅没有被提拔，而且还被转为待岗，这保障了人事制度的公信力和执行力。

淮安市地方税务局在推进业务改革、行政改革和外部关系改革中，非常重视信息化驱动，应用现代化信息技术来解决税收征管和机关行政中面临的各种问题，为提升纳税人满意度和行政效率奠定了基础。从2001年开始，经过10多年探索和创新，淮安市地方税务局实现了信息技术与税收业务的深度融合，真正实现了“1+1>2”的效果，基本上实现了税务组织的信息现代化。在推行信息现代化过程中，淮安市地方税务局的经验和做法主要体现在以下三个方面。

一是遵循业务与技术有效结合的方法。在税务组织的信息现代化过程中，经常会出现税收业务与信息化两张皮现象，即懂信息技术的不懂税收业务，懂税收业务的不懂信息技术。为了克服这种现象，淮安市地方税务局特意选调既懂业务、又懂技术的专业人才组成需求组，发挥了业务与技术之间的中介桥梁作用。与此同时，他们将建筑领域的思想引入软件和业务开发中，形成了独具特色的“开发方(需求)—设计方(方案)—建设方(施工)—监理方(控制)”程序开发过程，有效保证了软件开发的质量。

二是努力做到业务、行政、硬件和信息服务全方位和全领域的现代化。从淮安市地方税务局信息现代化过程看，他们并非一蹴而就，而是一个不断探索、不断解决问题、不断完善和优化的过程。淮安市地方税务局先后设置了计算机中心、信息管理处、数据管理处和风险监控局等机构来完成这一职能，从组织机构的设置变迁，就可以反映他们对于“信息现代化是什么”这一问题的不断探寻。经过十多年探索，淮安市地方税务局对这一问题基本上形成了自身答案，即需要“业务领域—行政领域—硬件领域—信息服务领域”等全过程和全方位的现代化。

三是从信息化向智能化迈进，努力建设智能化税务组织。信息只有被使用才有价值，这是对信息化更高的要求，也是信息化与智能化相结合的过程。淮安市地方税务局非常重视数据分析，每月召开“税收征管基础工作会议”，并出版《数字会说话》刊物。此外，他们正在强调利用数据进行风险管理，实现从传统管理向风险管理转型。

淮安市地方税务局在业务改革、行政改革和外部关系改革过程中，非常重视文化创新，通过建构与改革创新相适应的新文化，替代传统行政主导的官僚文化，为改革创新取得成效奠定了价值基础。很多改革创新之所以半途而废和不能取得预期成果，一个重要的原因是改革创新与文化不契合，缺乏支撑改革创新的文化变革。根据组织文化学者埃德加·沙因的观点:“一个团体的文化可以被定义为：在解决它的外部适应和内部整合问题的过程中，基于团体习得的共享的基本假设的一套模式，这套模式运行良好，非常有效，因此，它被作为对相关问题的正确的认识、思维和情感方式授予新来者。”[2]一般而言，文化可以区分三个层次：人工饰物、信念和价值观、基本假设。

人工饰物是一个组织最直观的文化体现，它大多通过建筑物布局、办公室空间结构、工作人员着装、礼仪与仪式以及氛围等展现。在建筑物布局方面，淮安市地方税务局最大的特色是它的开放性、园林性和功能性有机结合，它是一座面向所有公众、没有围墙的小型园林，给人一种庄严、大气但不奢华的感觉。在建筑物内部，主要由办公区域、文化和体育设施组成，办公环境整洁、充满现代化和人文气息。淮安市地方税务局对工作人员的着装和仪表有较高要求，工作时间所有人员都需要挂牌和身着地税局正式工作服，整体体现了一种严肃性、正式性和权威性等氛围。

在信念和价值观方面，淮安市地方税务局在业务、行政和外部关系变革方面形成了明确的信念和价值观，其中“最大限度地方便纳税人，不给税干有犯错误机会”的两个理念和“创新、唯实、诚信、包容”的地税精神具有核心地位。淮安市地方税务局崇尚服务、创新、科学、高效、制度、信息技术、责任、团队、竞争、扁平化、廉洁、减负等价值观，认为这些价值观可以实现他们所倡导的“两个理念”，真正建设现代化的税务组织。创新在淮安市地方税务局的文化建设中具有十分重要的作用，因为要改革和创新就必须有创新的文化和价值观。

“人工饰物”和“信念与价值观”属于“冰山之上”的部分，如果我们要对文化有更深层次把握，就需要对“冰山之下”的基本假设进行探究，否则可能会对文化的理解过于表面和肤浅。淮安市地方税务局的理念和价值观是建立在以下六个假设的基础之上：①遵从度假设。淮安市地方税务局的方法是“服务+稽查”，而要有效地实施稽查，必须严格管好税务干部的权力。②分工与专业化假设。③市场假设。淮安市地方税务局向竞争要效率，认为可以通过市场化的方式解决公共组织面临的很多问题。④技术假设。税务是非常专业化的行政事务，涉及复杂的信息处理，很自然信息技术的现代化有利于解决税收征管和行政中面临的各种问题。⑤集权与分权假设。淮安市地方税务局根据税务的性质决定集权与分权划分，对个人责任则强调分权，所有人都需要承担他们应该承担的责任。⑥合作假设。合作假设是还权于纳税人、引入第三方中介机构和与政府部门合作的基础。

四、钻石模型：一个基于“淮安经验”的现代化税务组织框架结构

淮安市地方税务局在改革和创新过程中呈现三个主要特征：一是问题解决的过程，他们的改革和创新主要是为了解决纳税人在办税过程中遇到的各种问题而产生的，并不是单纯为了改革和创新而为之；二是渐进主义的过程，他们的改革和创新并没有一个总体蓝图，也没有尝试一次解决所有问题，而是不断地边解决问题边进行改革和创新，这使得改革和创新具有持续性；三是开放学习的过程，他们非常擅长学习新的理论、制度和技术，并将这些知识应用到改革和创新过程中，与此同时，在改革和创新中遇到新的问题之后又进一步学习，这使得淮安市地方税务局在改革和创新中能够体现开放性、先进性和学习性等特征。简而言之，淮安市地方税务局在改革和创新之初，并没有一个现代化的税务组织蓝图，而是通过不断探索与实践，最后却展现了现代化税务组织的一些特征和轮廓，它是“非意图的行动”之结果。

建构税务组织现代化的理论模型，需要处理三个核心问题：一是寻找一个理解作为复杂系统的税务组织的分析框架，为理解淮安市地方税务局的改革和创新提供概念工具；二是对各子系统的设计原则进行总结和归纳，即淮安市地方税务局改革和创新的设计原则是什么？这些原则可以作为其他组织学习和借鉴的基础；三是对复杂系统中各子系统之间内在逻辑有清晰描述，尤其是子系统之间因果关系有明确阐述，通过这些分析可以更好地理解淮安市地方税务局改革和创新的各要素之间的内在逻辑。

结合国家治理理论、组织理论、复杂系统理论和税务行政理论等知识，根据淮安市地方税务局改革和创新的经验和做法，本文尝试寻找淮安市地方税务局改革和创新的设计逻辑，构造一个基于“淮安经验”的税务组织现代化的“钻石模型”(Diamond Model)*“钻石模型”是美国哈佛商学院著名的战略管理学家迈克尔·波特提出的，该模型用于分析一个国家某种产业为什么会在国际上有较强的竞争力。波特认为，决定一个国家某种产业的竞争力有四个因素：生产要素,需求市场，相关与支持产业，企业战略、结构与同业竞争。波特认为，这四个要素具有双向作用，形成钻石体系。。美国学者赫伯特·西蒙指出，复杂系统具有两个基本特征：一是可分解性，即复杂系统是由子系统构成，子系统是由要素构成；二是层级性，即复杂系统按照层级模式进行组织，下一层级子系统为上一层级系统服务，要素为子系统服务[3]。为此，本文在构造“钻石模型”时，必须将税务组织作为一个复杂系统来看待，探讨它可分解的子系统和要素以及这些不同子系统之间的关系模式。组织理论认为，组织中的行动者主要包含三类，即企业家、雇员和顾客，他们存在不同激励，组织过程是一种个人激励与组织目标相平衡的过程，组织的本质在于激励个人完成组织目标[4]。依据这一理论，在构造“钻石模型”时，本文会重点考察税务组织中三类行动者——领导、税务干部和纳税人以及组织是如何激励这三者实现组织目标的过程。国家治理理论强调，公共事务的治理需要从以政府为主导的治理转向政府与社会的合作共治，理想的国家治理模式包括管治、共治和自治，管治是以政府为主导，共治强调政府与社会的伙伴关系，自治强调社会的自主治理。从国家治理理论的视角看，税务组织要实现现代化也必须从以管治为主导向管治、共治和自治三者有机相结合[5]。税务行政理论的核心是回答如何征税更有效率，税收征管模式变迁本身是理论与实践互动的产物，这一理论是构造钻石模型的直接来源，也可以借鉴国外税务行政高效率的做法。

“钻石模型”主要由四组变量构成：税收事务、纳税人、税务干部和税务组织，这四组变量之间关系类似于“钻石”(见图1)。淮安市地方税务局的改革和创新点，主要是处理好这四者之间关系，纳税人与税务干部之间因为税收事务而发生关系，税务干部既需要为纳税人提供服务，又需要通过执法来让纳税人守法，不同税收事务分工模式会形成不同的税务组织，税务干部隶属于税务组织，税务干部能否实现对纳税人的良好服务，又取决于税务组织对税务干部的激励。税收事务和税务组织分别遵循不同的设计原则，当然税务组织应该服从税收事务的设计逻辑。

税收事务是“钻石模型”首先需要处理的问题，也是税务组织存在的前提。税收事务作为政府的一项职能，主要面临三个基本问题：①政府应该负责哪些税收事务？这涉及政府与纳税人之间权利和义务的调整。②税收事务应该由政府部门负责还是委托社会组织实施？这涉及税收事务组织模式的选择。③如果由政府部门来负责，应该如何进行组织？

图1:淮安市地方税务局改革和创新的设计逻辑：一个钻石模型

税务组织是“钻石模型”的基础，也是现代化的直接体现。税收事务无论是通过外包或者合作方式由其他组织承担还是直接由政府部门承担，都涉及到税务组织这一载体。此外，税务组织一旦成立，还涉及复杂的行政事务，于是业务和行政就成为税务组织需要处理的核心问题。业务主要是通过税收事务的分工和组织，行政则主要是对税务干部的组织，使得税务干部与税收事务有机结合。

无论是业务还是行政，都涉及到行动者。“钻石模型”的行动者主要有三类，即领导者、税务干部和纳税人，对于他们的激励以及他们之间关系模式的选择，也是税务组织现代化的根本问题。现代化一定是人的现代化和关系模式现代化，而业务和行政都是人的现代化和关系现代化的表现形式。因此，在对“钻石模型”的讨论中，需要对人性有更为清醒和深刻的认识。

要实现税务组织现代化，就必须依靠现代化的技术、制度和文化，这是“钻石模型”的支撑体系。现代化是由技术变革产生的，它最终体现在制度和文化层面，制度强调以透明、公开和公正的规则来约束各方之间关系，文化则强调需要拥有一种基于理性与效率的文化取代传统的基于感性和情感的文化。

外部关系也是“钻石模型”重点考虑的内容，它强调从封闭行政走向开放行政。现代化的理念本身就是一种开放的理念，它要求以合作的方式推进公共领域的建设，实现公共领域中的共同行动。对于税收事务而言，它要求发挥各方力量在税务治理中的作用，从而实现合作治税，告别税务组织对税务的单方面垄断。结合淮安市地方税务局改革和创新实践，表1描述了“钻石模型”的构成要素以及每一个要素的主要内容。

表1：钻石模型的构成要素及其内容

在“钻石模型”的基础之上，本文认为淮安市地方税务局的改革和创新可以概括为“五个现代化”，即“治理理念现代化、征管体系现代化、行政体系现代化、支撑体系现代化和外部关系现代化”，它们分别对应“钻石模型”中的治理转型与人的模型、税收事务的模型、行政事务的模型、连接税收事务和行政事务、外部环境。“钻石模型”是设计逻辑，“五个现代化”是表现形式。“五个现代化”之间的内在逻辑是：治理理念现代化是纲领和目标处于顶端，为其他四个现代化提供统领性原则和指导；“征管体系现代化”、“行政体系现代化”和“外部关系现代化”是“五个现代化”的核心，它是表现载体和表现形式；“支撑体系现代化”是“五个现代化”的保障，它是支撑“征管体系现代化”、“行政体系现代化”和“外部关系现代化”的工具。“五个现代化”中除了“治理理念现代化”属于形而上的范畴，“征管体系现代化”、“行政体系现代化”、“外部关系现代化”和“支撑体系现代化”都属于形而下的范畴(见图2)。

图2：钻石模型的核心内容：五个现代化

五、超越淮安经验与税收事务：“钻石模型”的一般性讨论

通过对淮安市地方税务局改革和创新的调查与研究，总结和提炼出了税务组织现代化的“钻石模型”，那么，这个脱胎于淮安市地方税务局改革创新个案的“钻石模型”是否具有一般性意义和普遍应用价值呢？换言之，“钻石模型”能否适用于中国其他税务组织？更进一步，“钻石模型”能否适用于其他公共组织？

显然，中国任何一个税务机关都面临着与淮安市地方税务局同样的税收法律、法规与政策，简言之，税收事务在很大程度上具有同构性，更可能遵循同样的规律和使用同样的模式。事实上，不同地方的税务行政改革和征管体制改革，都可以纳入“钻石模型”的核心要素，并且也在按照“钻石模型”所倡导的核心内容进行改革。美国在推进税务组织现代化方面，也遵循了“钻石模型”的同样逻辑，美国于1998年推进了组织结构改革之后，当前正在将“信息技术战略”与“人力资本战略”作为推进税务组织现代化的两大主要战略。这说明，税务组织的现代化可以跨越国界，虽然中国与美国在税务法律和税收制度方面不同，但是在税收行政和税务组织的现代化方面可以相互学习，在某种程度上看也是“殊途同归”。在这个意义上说，淮安市地方税务局改革和创新与国际大潮流和趋势具有一致性。

“钻石模型”能否适应其他公共组织？这是对“钻石模型”外部有效性的最大挑战。“钻石模型”强调处理好纳税人、税务干部、税收事务与税收组织四者之间关系，其他公共组织也需要处理好这四者之间关系，只是公共事务和公民对象发生变化。我们可以将这四个要素一般化为：公共事务、公民、公务员和公共组织，这样，“钻石模型”讨论的四者之间关系也可以适应其他公共组织。当然，在将“钻石模型”适用于其他公共组织时，需要对其他公共组织所面临的公共事务以及其所面对的公民进行深入研究，还需要研究他们所面临的环境。一般而言，公共事务越是复杂、动态和多元，对其治理也会越困难。不过，“钻石模型”所提供的公共组织现代化的路径，仍然可以作为其他公共组织实现现代化的重要参考。当然，需要将“钻石模型”与公共组织所处情景相结合，进一步开发适合该公共组织情景的理论模型。

六、结语

中国正处于大转型与大变革的时代，政府自身的改革对于经济社会成功转型将会起到十分关键的作用。淮安市地方税务局改革创新的案例，不仅为中国各级税务组织改革和创新提供了一个“样本”和“标杆”，而且对于其他地方政府职能部门和专业化组织的改革创新，如公安部门、食品安全监管部门、环境保护部门等，也具有启示和借鉴意义。

[1] 陈建浦.在路上：税务管理创新探索与思考[M].南京：江苏人民出版社,2011.

[2] 埃德加·沙因.组织文化与领导力[M].马红宇，王斌，等译.北京：中国人民大学出版社,2011.

[3] 司马贺.人工科学：复杂性面面观[M].武夷山，译.上海：上海科技教育出版社,2004.

[4] Simon Herbert A. Administrative behavior: a study of decision-making process in administrative organizations[M].New York:The Free Press,1997.

[5] Jan Kooiman.Governing as governance[M].London: Sage Publications Ltd,2003.