论“责令限期拆除”的法律性质

范 璞

大连海洋大学法学院，辽宁 大连 116023

一、“责令限期拆除”法律性质的不同学说

(一)行政强制措施说

这种学说明确指出：将“责令限期拆除”的法律属性认定是行政处罚是无法律依据的。首先，《行政处罚法》已经采用列举的形式，在该法第八条明确规定了法定的行政处罚方式，而这几项中并不包括“责令限期拆除”。其次，纵观我国法律中关于“责令限期拆除”的规定，只有《土地管理法》明确将“责令限期拆除”的法律属性规定为行政处罚，而具有调整城乡规划建设立法的《城乡规划法》的特殊法中并没有涉及。最后，国务院法制办在答复四川省法制办和陕西省法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》中表示，行政主体作出的“责令限期拆除”行为不是行政处罚，而是行政强制措施。

(二)行政处罚说

这种学说认为行政主体作出的“责令限期拆除”行为本身就具有惩罚性，应将其法律属性认定为行政处罚。因为，这种行政行为的结果会永久毁灭行政相对人的财产，具有终局性。只有这样才能有效控制违法违建者的行为，有利于推进城乡规划的发展，实现社会的公平正义。所以，将“责令限期拆除”的法律性质认定为行政处罚更符合立法者的用意。

(三)行政命令说

我国的环境保护部颁布的《环境行政处罚法》，该法的第十二条将“责令限期拆除”这一行政行为规定在责令改正或者限期改正的行政命令中。因此，有学者认为应将责令性的行政行为的性质统一为行政命令，而城乡规划管理中的“责令限期拆除”具有责令性质，所以应将其认定为行政命令的一种。

二、“责令限期拆除”的法律性质

(一)“责令限期拆除”非行政强制措施

行政强制措施是指行政主体在处理紧急案件时采取的一种临时性的行政行为，一旦出现法定的解除事由，就必须立即解除之前的行政强制措施。行政主体采取的行政强制措施，必须有法律法规的明确授权。而“责令限期拆除”是指行政主体为了推进城乡建设工作的开展，要求行政相对人在一定时间内自行拆除在未经批准的土地上建造房屋或者设施，具有终局性和自行性的特点，与行政强制措施的暂时性和紧急性的特点是相悖的。

(二)“责令限期拆除”非行政命令

行政命令是行政主体针对行政相对人作出的一种责令性的行政行为，主要包括“责令改正”和“限期改正”两种形式。有观点认为，行政主体作出的“责令限期拆除”行为具有责令性质，理应将其认定为行政命令。其实不然，我们需要严格区分两者：行政命令中“责令”强调行政相对人对违法行为的改正，而“责令限期拆除”中“责令”强调违法者在一定时间内永久的将违法建筑物、构筑物或者设施进行拆除、毁灭，这两者存在本质的不同。

(三)“责令限期拆除”属于行政处罚

1、符合行政处罚的本质属性

行政处罚，是指行政机关或法律法规授权的组织依职权按照法定程序，对行政相对人的行政违法行为进行行政制裁，并以行政强制执行为保障。可以看出，行政处罚具备两大基本特征：一是惩罚性，二是强制性。“责令限期拆除”是授权政府城乡管理部门依法定程序，要求行政相对人自行拆除违法建筑物、构筑物或者设施的行政行为。这种责令拆除行为，本身就具有惩罚性质。如果违法者在指定期限内不将其拆除，城乡管理部门有权对其进行强制拆除，体现它的强制性。

2、法律及相关规范性文件的支撑

《土地管理法》作为我国城乡规划建设的立法依据之一，在该法的第八十三条明确规定，行政主体有权要求行政相对人在一定的时间范围内自行拆除违法建筑物、构建物或者设施，逾期未拆除的，作出该行政处罚的行政主体强制对其拆除。根据《行政处罚法》的相关规定，可以看出《土地管理法》已经明确将“责令限期拆除”的法律属性定位为行政处罚。国务院法制办在答复四川省法制办和陕西法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》中曾明确表示：“责令限期拆除”的法律属性不是行政处罚。

3、符合法律的立法精神

从法律的立法精神和实施效果来考虑，“责令限期拆除”这一具体行政行为的目的是通过对行政相对人的违法行为进行惩罚，以控制违建违造这一现象的发生。

三、结语

本文通过对“责令限期拆除”的法律性质进行分析，笔者认为，将“责令限期拆除”的法律性质认定为行政处罚更为合适。从行政主体的角度进行考虑，赋予“责令限期拆除”行政处罚的属性，可以直接按照已有的行政处罚程序对未经批准许可的违法建筑物、构筑物或者设施责令其自行拆除，从而有利于推进城乡规划部门的工作效率，促进城乡整体的建设与发展。从行政相对人进行考虑，通过拆除违法建筑物、构筑物或者设施的拆除，更有利于实现其他社会成员的公平正义，维护社会秩序的稳定。