让成员民主决定集体资产股权设置

黄延信

（农业农村部农村合作经济经营管理总站，北京 100125）

当前，我国正处于决胜全面建成小康社会的关键时期。从工业与农业、城市与乡村对比看，农业还是现代化建设的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在农村尤为突出。习近平总书记指出，中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。在我国农村人口占全国人口大多数、农村幅员辽阔的国情下，决胜全面建成小康社会，必须通过深化改革解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题。

关于深化农村改革，党的十九大指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。习近平总书记在安徽小岗村召开的农村改革座谈会上指出，深化农村改革需要多要素联动，要在坚持和完善农村基本经营制度的同时，着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革，赋予农民更多财产权利。2016年，中共中央、国务院对推进农村集体产权制度改革做出了顶层设计和具体部署，并在2018年关于实施乡村振兴战略的意见中明确要求：深入推进农村集体产权制度改革，全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认，加快推进经营性资产股份合作制改革。探索农村集体经济新的实现形式和运行机制。习近平总书记的重要讲话和党中央国务院的决策部署，为深化农村集体产权制度改革指明了方向，既绘制了路线图，又明确了时间表。农村集体产权制度改革，对推动农村发展、完善农村治理、保障农民权益、增加农民财产性收入、促进乡村振兴具有重要意义。

关于改革的总体部署，中央要求，农村集体经营性资产股份合作制改革，主要在有经营性资产的村镇，特别是城中村、城郊村和经济发达村开展。在中央统一部署前已经开展这项改革的村镇，要按照中央的要求，总结经验，健全各项制度，使农民增强获得感。未开展此项改革的村镇可根据群众的意愿和要求，由县级以上地方政府作出安排，先试点，再由点及面展开，力争用5年左右时间基本完成改革。2017年这项改革在全国100个市县开展试点，今年将把改革试点扩大至300个（其中地级市50个），并选择三个省全面开展改革试点。

关于改革的范围，中央指导农村集体产权制度改革文件指出，农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有，只能在农村集体经济组织内部实施。这是因为，农村集体资产股份合作制改革，是把本集体经济组织成员所有、归属不清晰的资产以股份或份额的形式量化到成员，所以只能在集体经济组织内部实施，外部组织和人员不能参与。

推进农村集体资产股份合作制改革，首先要明确农村集体资产所有权，才能界定股份量化的资产范围和数量。我国《物权法》规定，农民集体所有的动产不动产归本集体经济组织成员集体所有，这是对农村集体资产所有权归属清晰的法律规定。此规定明示：农民集体所有的资产不归村内的全体村民所有（村民与集体经济组织成员的范围不同），也不归村民委员会所有（村民委员会是基层群众性自治组织，不是经济组织），只有集体经济组织成员才是集体资产的所有者（黄延信，2017）。按照党中央国务院关于农村集体产权制度改革的部署，应在成员身份确认、清产核资基础上，把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员中。因为现有农村集体经济组织，是从“三级所有、队为基础”人民公社体制演变而来，土地等集体所有的资产分属乡镇、村、村民组三级集体经济组织的成员集体所有。具体即按照国家建立统一的不动产登记制度的要求，对农民集体所有的不动产给予登记颁证。农村集体资产所有权要严格按照产权归属确权，不能打破原集体所有的界线。否则，容易出现不同经济组织资产被平调、剥夺的情况，引发新的财产纠纷和不稳定。

其次，农村集体经营性资产股份合作制改革，是在确认成员身份、清产核资、明确所有权归属的基础上，把集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。道理在于，除非农民成为集体经济组织资产股份的持有者，否则很难真正分享发展集体经济的收益，很难成为集体经济组织的合作者，不会真正关心集体经济组织的发展。需要强调的是，这种改革不是分光吃光，不能折股兑现，而是要保持集体资产的完整性，便于开展生产经营，使集体资产保值增值，发挥其增加农民收入的作用，这是政策底线。将集体资产折股量化、明确每个成员拥有的份额或持有的股份，就把成员对集体资产的所有权落到实处，可以有效增强每个成员对集体资产的关心度，相对于归属不清的产权制度，农民作为集体成员更关心集体资产的保持增值。过去搞集体化，把个人资产归了大堆，但是分了成员的心，老百姓的心散了。现在股份量化，成员的心就合到一起了。由于成员持股，产权归属清晰，这是分股合心，连股连心，人心聚齐了。在新的产权关系中，集体经济组织的成员人人是主人，不是为组织和他人打工，而是为自己打工，为自己创造财富，能极大地调动每个成员关心集体资产、支持集体发展经济的自觉性、主动性，形成有效的产权激励机制。

关于集体资产折股量化时股权设置，中共中央关于农村集体产权制改革的文件指出，股权设置，应以成员股为主；是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。这充分体现党中央尊重农民群众意愿、把改革选择权交给农民，真正让农民成为改革的参与者和受益者的以人民为主体的理念。

在集体资产股权设置方面，设不设集体股，是农民群众最为关心、社会各界认识不一的问题。农村集体资产股份量化，是否要设置集体股，在不同的改革阶段、不同的地区，做法不同。从实践来看，改革之初，因认识不到位，政策不明朗，若不留集体股，担心被人质疑还是不是发展集体经济，担心改革方向出问题，不少地方市县党委政府决定，集体资产折股量化时要留集体股，而且比例还不低，一般在百分之三十左右，多则达百分之六七十。随着改革实践的演进，以及人们对市场经济规律认识的深化，政策导向日益明确，现在绝大多数地方在集体资产量化时不再设集体股。前期股权量化时设置集体股的，现在也取消了集体股，将其量化为成员持有的股份。

要不要设集体股，从方法论而言，集体经济组织成员是这些资产的所有权主体，是改革的主体，有权选择符合实际、具体的改革做法。集体资产折股量化时，留不留集体股应由集体成员民主决定，政府或其他组织和个人没理由要求农民应该如何做。这是党中央国务院明确是否设置集体股由集体经济组织成员民主决定的初衷。农村集体资产是成员集体所有，由于归属不清晰，管不好用不好，无法发挥应有作用，因收益分配不公，引发一系列矛盾和问题。适应市场经济发展的要求，需要建立归属清晰的产权制度。

建立归属清晰的产权制度，是加快完善市场经济体制的内在要求。在集体资产折股量化时不应设集体股。农村集体产权制度改革的目的，就是要解决集体资产归属不清晰的问题，在集体资产折股量化到成员时，如果再留集体股，就是保留了一块归属不清晰的资产，改革就是不彻底的夹生饭，与完善市场经济体制、建立产权保护制度改革的目的相悖。

从农村集体产权制度变革的实践看，传统计划经济体制下，农村集体产权归属不清、经营管理不严、收益分配不公，不利于调动农民关心集体、支持集体发展经济的积极性，不能有效配置资源要素，不利于增加农民的收入，还引发了各种各样的矛盾和问题。要通过改革解决农村集体资产归属不清晰的问题，创新体制机制，解放和发展农村社会生产力，决不能留恋实践证明不适应市场经济发展的、过时的、归属不清晰的产权制度。

集体经营性资产折股量化时再留集体股，法理上讲不通。这些资产是成员集体所有，但具体每个成员拥有多少资产并不清楚，现在将集体所有的资产量化到成员，每个成员拥有一份，再留集体股，应该留给谁，集体股和每个成员分别持有的股份权利是否不一样，谁来代表成员行使集体股的权力，所留的集体股是否参加收益分配，如果参与分配，通过分配积累的财产归谁所有，将来这部分集体股的资产增值时，人口结构更复杂。所以，不宜再留集体股。

成都温江、郫县的一些村党支部书记认为，汲取过去的经验教训，产权改革不能再留集体股，如仍留集体股，干部会想如何使用方便一些，农民会担心干部侵占自己应有的份额。由此导致基层干部与农民群众之间的误解，产生新的矛盾。他们认为，解决这个问题的最佳办法就是不留集体股，“砍了树枝子，免得老鸦叫”。这样可以给群众一个明白，还干部一个清白。

实践中，农民认为留“集体股”没道理。云南、重庆等地的农民认为，集体资产折股量化若留集体股，如同和面，和一团掐一坨，农民会问掐一坨是给谁掐的，干什么用，留给谁，这无异于是少数人的“小金库”。农民不同意留所谓的“集体股”。

有人会认为，集体产权制度改革不留集体股，不是集体经济，只有保留集体股才叫集体经济，主张设集体股。这涉及集体经济的界定问题，既是一个重大的理论问题，又是一个重大的实践问题。实际上，不设集体股也是集体经济，而且是新型集体经济。这个问题在理论上早已解决，股份合作是发展集体经济的有效实现形式。我国宪法规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济是社会主义劳动群众集体所有制经济。各种形式的合作经济都是集体经济。党的十五大报告指出：“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制经济，是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善。劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济，尤其要提倡和鼓励”。劳动者的劳动联合即是合作，劳动者的资本联合即是股份合作，集体经济不是原先生产队传统的、产权归属不清的集体经济，而是产权清晰基础上的股份合作，是新型的集体经济。

中共中央关于农村集体产权制度改革的文件（以下简称“文件”）明确指出：“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过联合与合作实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。集体经济讲的是要素的组织方式、利用机制，而非财产所有制。本意是，不同个体依据共同认可的规则（包括加入自愿、退出自由、民主管理、收益共享），通过联合与合作的方式集体发展经济，本质是生产要素的组合方式，并非所有制问题。在发展演变过程中，把生产要素的组合方式搞成所有制形式，这是产生问题的根源。文件也明确提出，农村集体产权制度改革的目标包括，科学确认集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系，发展新型集体经济。显然这种新型集体经济，是成员身份明确、边界清楚、产权归属清晰基础上的股份合作。且比原有的集体经济更有活力、更有效率。不能把产权制度改革、股份合作与集体经济对立起来，一定要有一个新的理念，股份合作是新型的集体发展经济的有效组织形式，且更有活力。

从改革的实践看，集体资产股权量化，不设集体股，以成员股为主已是先行改革地方的普遍做法，得到农民群众的认可和支持，有效加强了集体资产管理，通过联合与合作集体发展了经济，解放和发展了农村社会生产力，实现了集体资产保持增值，增加了农民收入，有旺盛的生命力和可持续发展的动力。发展新型集体经济重在集体经营，不在于资产归大堆；集体发展经济是理想的要素组合形式。一个人有一小块资源，要发展很难做大，大家联合起来，就是集体发展经济，联合的目的是经营，不是简单几个人归大堆，这是改革的初衷。

发展新型集体经济重在成员分配，不在于增加集体积累。不同个体通过联合与合作集体发展经济，目的是通过集体发展经济增加个人收入，发展目的是先满足家庭生活需要，改善生活条件，有剩余才根据需要与可能用于扩大再生产，这是全体成员的共同意愿。如果不同个体通过联合集体发展经济，盈利而不分配收益，就失去参与者合作发展的意义；集体经营有收入不分配，老百姓收入不能增加，生活不能改善，这种集体经济就会失去吸引力和发展的动力，成员会与集体离心离德，这种合作也难以持续。

有些人认为不留集体股，集体发展经济无经济来源，实际并非如此。如果只有保留集体股才能发展集体经济，以前实行资产完全集体所有，未按股份或份额的形式量化成员，而集体经济也未发展壮大。说明集体股并非发展集体经济的必要条件。还有人认为，不留集体股，农村社区公共开支如何处理，这是另外一个话题。党的十八届三中全会决定明确提出，“统筹城乡基础设施和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”，农村社区的公共开支，应该由地方政府财政负担，不该由集体经济组织负担。实践中，凡是经济发展好的地方，集体经济组织都为农村社区发展支付了大量开支，但不能把本不应由集体经济组织承担的开支，作为硬任务强加给集体经济组织。还有人提出，用集体股解决产权改革的遗留问题、帮助农民交养老保险费等等，其实这些问题更没必要。改革就是要建立归属清晰的产权制度，清产核资、成员身份确认要得到群众的认可，资产量化时的股权设置由成员民主决定，产权改革就不会产生遗留问题；资产量化后，成员按股分红，农民有钱了，会自己投保，无需集体经济组织负担。

关于成员股的设置。集体资产折股量化以成员股为主，成员股应当如何设置，是成员之间股权均等分配，还是不同成员之间按系数折股实行差别分配，可交给成员民主协商。实践中有不同的折股量化方法，有的集体经济组织资产量不大，集体收益分配不多，农民选择复杂问题简单化处理，股份在成员之间平均配置，每个成员配置相同的股份，大家无意见，但有的集体经济组织资产量很大，每年集体收益分配较多，不同的成员对集体资产的形成贡献不同，典型的是在不同年份形成的集体资产不一样，且本集体不同年龄的成员对集体资产贡献不同，农民认为集体资产折股量化时股权不能平均化。所以，有的村把集体资产股权分为两部分，一部分为成员股，占60%～70%，所有成员平均配置股份，以体现公平；另一部分为劳龄股，体现劳动对形成集体资产的贡献。女成员年龄18～55岁、男成员年龄18～60岁，每一年为一个劳龄，所有成员的劳龄加一起为总劳龄数，除以规定比例的劳龄股，得出每个劳龄的股份数；每个成员的劳龄数乘以每个劳龄的股份数便是一个成员的劳龄股份数。每个成员的劳龄股不同，体现劳动的贡献。有的集体经济组织按资产的形成阶段，把资产分成三部分，如1978年以前形成的集体资产占总资产的20%，1978～1992年形成的占40%，1992年以后形成的占40%。确认成员后，明确现有成员对应的时间段，按其时间段折股量化。

关于资产量化后的股权管理问题。集体资产量化以后，成员持有的股权将来是否随人口的变化调整，是定期调整，还是实行生不增死不减的固化管理。中央明确指出，集体资产股权管理，提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。早期采取资产量化的地方，少部分实行股权定期调整，如浙江萧山区宁围镇各村，实行股权随村委会换届按实有人口同步调整股权。现在绝大部分地方均根据要求实行固化管理，即生不增死不减。江苏省苏州市明确要求集体资产股权未实行固化管理的要实行固化管理。道理很简单，集体经济组织的成员一经确认，成员家庭的新增人口不再自然是集体经济组织的成员，成员固定后，无需再调整股权。从根本上说，成员持有的集体资产股权是财产权，财产权一经确定就要长期稳定，非经市场交易，任何组织或个人无权调整成员持有股权的数量。

从另一个角度看，对农民而言，不同的财产权在制度设计上应是一致的。农民的土地承包经营权，也是农民的财产权，叫做用益物权。土地承包法规定，承包期内发包方不得收回承包地、不得调整承包地，承包期内，发包方不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。为稳定农民对土地的承包关系，早在1993年中央就明确提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。现在中央明确提出，要保障农民的长期土地使用权，土地承包制度长久不变，在第一个30年承包期到期后，将承包期再延长30年不变。土地承包经营权实行的就是固化管理。集体资产股权，作为农民的财产权，也应实行固化管理。股权固定了，产权持有者才会安心，产权的稳定性就会加强。

总之，集体资产股权设置是集体经济组织成员的事情，要相信农民群众具有无穷的智慧，具有无限创造力，可以把股权设置得既公平合理，又符合市场经济体制的要求。