贫困地区实施乡村振兴战略的路径与对策*

郭晓鸣，张耀文

（四川省社会科学院，成都 610072）

随着工业化和城镇化的推进，农业农村发展面临着要素非农化、农村空心化、农业劳动力老龄化和生态环境日趋恶化等多重困境，引起社会各界的广泛关注和担忧。党的十九大提出“实施乡村振兴战略”，明确了农业农村优先发展的原则，以应对当前我国“三农”领域出现的一系列挑战和社会主要矛盾的变化。与非贫困地区相比，贫困地区的发展基础更为薄弱，城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题更为突出，转型发展的难度更大。因此，贫困地区无疑是实施乡村振兴战略应重点关注的地区，亟需通过乡村振兴和精准脱贫的协同并进。

一、贫困地区实施乡村振兴战略的重要意义

贫困地区实施乡村振兴战略不仅有利于本地区提升经济社会发展水平，缩小其与非贫困地区的差距，还有利于加快经济增长新旧发展动能转换、促进经济高质量发展。

（一）有利于缩小其与非贫困地区的发展差距

贫困地区普遍具有远离中心城市、交通不便、基础设施落后、生态敏感脆弱等共同特征，意味着其面临更大的发展制约。在区域竞争日趋加剧和城乡差距日益拉大的背景下，若不采取强有力的政策干预，贫困地区的要素单向外流趋势将难以有效扭转，贫困地区乡村的衰退将进一步加剧。贫困地区实施乡村振兴战略，采取强有力政策干预和资源投入，有助于弥补贫困地区发展短板，提升贫困地区整体发展水平，缩小贫困地区与非贫困地区的发展差距，加快形成城乡融合发展格局。

（二）有利于巩固脱贫攻坚成效

当前，脱贫攻坚战取得了决定性进展，贫困户数量大幅下降，贫困地区的落后面貌有效改观。但是，巩固脱贫攻坚成效的长效机制尚未健全，贫困户的可持续生计仍难以有效保障，或因病因残而导致其无法具备自我发展能力，或处于人居环境恶劣的边远山区部分贫困户存在着返贫风险。实施乡村振兴战略，从时间上接续了国家扶贫政策，避免了扶贫“单兵突进”仅关注“两不愁”“三保障”和公共服务指标等硬性评估达标的片面性，有利于贫困户持续稳定脱贫，提升脱贫质量。

（三）有助于加快新旧动能转换实现高质量发展

贫困地区往往由于开发活动少、开发强度低而保持良好的生态环境，复杂多样的地形和小气候孕育了多样化优质的特色农产品。随着居民消费结构持续升级，消费趋势呈现个性化、多样化、品质化，加之社会大众对优美生态环境和优质生态产品的需求更为迫切。贫困地区的生态优势和农业资源优势开始显现，展现出良好的发展潜力。贫困地区实施乡村振兴战略，通过政策引导支持，促进农业产业升级，不仅有利于将自身的生态优势、资源优势转化为产业优势、经济优势，还能够为整体宏观经济的发展提供新的经济支撑点，促进经济发展中新旧动能的加快转换。

乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，精准脱贫是目前阶段最大政治责任和最大民生工程。比较而言，前者涉及时间更长、覆盖领域更广，具有管长远和管全面的特征。尽管二者之间存在长期与短期、整体与局部的区别，但二者在宏观指向和微观举措等方面有着紧密的内在联系。

其一，在时序安排上，乡村振兴与精准脱贫交叉承接。乡村振兴与精准脱贫既存在时间上的交叉，又存在逻辑脉络的先后承启。未来三年，乡村振兴和精准脱贫同步实施，两者共同构成全面建成小康社会的重大战略支撑（吴国宝，2018）。摆脱贫困是乡村振兴的前提，开展脱贫攻坚，保证农村和城市同步全面建成小康社会是实现乡村全面振兴的阶段性目标，两者之间体现了发展水平的不断提升和发展层次的逐步递增。

其二，在目标指向上，乡村振兴与精准脱贫总体一致。精准脱贫旨在解决在经济社会整体发展的进程中部分特殊人群“掉队”的问题，让全体人民共同进入小康社会。乡村振兴旨在解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题。尽管在具体目标上存在差异，但两者均是应对社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不充分、不平衡之间的矛盾的战略选择，两者均体现以人民为中心的思想和消除两极分化、实现共同富裕的社会主义本质要求。

其三，在实施路径上，乡村振兴与精准脱贫可以协同。乡村振兴和精准脱贫在实施主体、推进方式、实施内容、重点对象等方面均存在相似之处，两者在实施路径上可做到协调一致。在实施主体上，两者均需要充分发挥农民的主体作用，激发农民的积极性、主动性和创造性。在推进方式上，两者均需政府和市场两手发力，既发挥政府宏观指导、统筹协调、规范监管、投资引导等作用，也要发挥市场在资源配置中的决定性作用。在实施内容上，精准扶贫的内容包含于乡村振兴之中，两者均需解决“人、地、钱”三大问题。在重点对象上，两者均将深度贫困地区脱贫作为重中之重。

其四，在具体举措上，乡村振兴与精准脱贫需要整合。乡村振兴和精准脱贫在制度构建、资金安排、项目实施等多方面具有诸多相同之处，只有将乡村振兴与精准脱贫的各项举措有机衔接，才能使各项政策形成整体合力，通过实施乡村振兴战略能够巩固和提升精准脱贫成效，通过实施精准脱贫可以为乡村的全面振兴奠定基础。如果乡村振兴和精准脱贫仅是呈平行式各自推进而没有实现整合，则难免造成低效投入、重复建设，不利于乡村振兴和精准脱贫的顺利开展。

二、贫困地区实施乡村振兴战略面临的主要挑战

（一）农业分散化经营与纵向整合趋势对立

理论和实践均表明，将产前、产中、产后各个生产环节整合起来实现纵向一体化经营，能够促进农业产业链升级和价值链增值，是现代农业的重要发展趋势，未来农业竞争也将演变为整个农业产业链条之间的竞争（成德宁，2012）。而实现纵向一体化需要以一定的组织化程度和规模体量作为前提，只有实现组织化经营，才能实现生产过程的全程控制和投入品的严格把控，进而确保产品的标准化和高品质，为后续加工环节和品牌建设奠定基础，形成农产品加工的有质量的规模经济效益。

贫困地区农业经营普遍分散，组织化程度低，呈现出小规模、低水平等突出特征，实现农业产业链条延伸与整合存在较大困难，由此导致农业发展层次低，竞争力不足。农业发展呈现“多而不优”“特而不强”的特征，表现在“有产品无市场”“有品质无品牌”，质优物美的农产品却往往只能卖“大路货”的价。因此在贫困地区，单纯追求规模扩大和产业链延伸的产业振兴将面临严峻挑战，必须因地制宜，突出特色，主要以“小规模”加“强服务”寻求产业提升的破解之道。

（二）小农户发展受困与集体经济薄弱交织

农民和集体经济组织是贫困地区推进乡村振兴的实施主体和受益主体，其中，数量上占绝对优势的小农户的发展水平和受益程度，直接关系到贫困地区乡村振兴的成色和质量，而农村集体经济是否发展壮大，则关系到乡村振兴的带动力量是否强劲和群体凝聚力是否强大。目前在贫困地区，虽然小农户生活条件显著改善，但其生计发展仍然面临重重困境。小农户生产规模小，主要依赖有限的低弱型家庭劳动力，自给性生产特征显著，由此造成小农户经营产出有限、风险抵御能力不足。同时贫困地区农业产业支持政策对小农户的关注不够，其较少得到金融、农技、生产设施建设等外部支持。持续性发展能力不足，无疑是当前贫困地区小农户面临的共同难题。

与此同时，贫困地区集体经济发展严重不足，绝大多数均为没有任何集体经营性收入来源的“空壳村”，且贫困地区集体产权制度改革相对滞后，缺乏利用自身资源优势发展壮大的基本能力。集体经济的严重薄弱，也造成集体经济组织对小农户的带动严重不足，无法发挥对小农户的服务和保护功能。

（三）区域竞争不断加剧和城乡要素争夺叠加

贫困地区的农村与城市之间、贫困地区与非贫困地区之间的发展差距更加突出，导致资本持续向回报高、效率高的城市和发达地区流动，贫困地区无法实现人才、资本、技术等现代要素的聚集。在当前区域之间发展要素争夺愈加激烈背景下，贫困地区在与城市之间的人才和资金争夺中同样处于明显劣势，导致贫困地区产业发展、社会建设等各方面均出现“缺钱缺人”的普遍性困境。贫困地区农村人口的大量外流造成农村空心化不断加重，村庄公共文化趋于丧失，集体行动开展困难，农村基层组织由于缺乏人才支撑而出现软弱涣散，进而带来乡村衰退矛盾的全面加剧。

（四）生态环境保护加强与开发需求不断增长悖离

贫困地区面临着生态环境保护加强与经济发展、基础设施建设等方面的开发需求不断增长之间难以调和的矛盾。一方面，贫困地区摆脱落后面貌、实现跨越发展的需求更为迫切，希望把握好乡村振兴的重大政策机遇，利用自然资源优势和生态优势积极发展特色农业、农产品加工、生态旅游以及矿产水能等产业，为经济发展找到新的支撑点，同时，道路交通、农田水利、通讯网络等基础设施短板亟需弥补，基础设施建设任务十分繁重。另一方面，贫困地区又在空间上与生态功能区、生态敏感脆弱地带存在着高度重叠，在国家主体功能定位上大多被确定为限制开发区和禁止开发区，承担着更大范围内生态产品与服务供给的责任，严格的环保政策不允许过度开发。加之由于生态敏感脆弱，贫困地区可承受的开发强度有限，一旦发生污染破坏，生态恢复困难且治理成本高昂。

（五）投资建设需求巨大与资金筹集困难矛盾

贫困地区实施乡村振兴在投入上具有覆盖范围广、涉及领域多、基础设施建设与维护成本高等特征，决定其需要投入庞大的资金。但同时，贫困地区普遍经济落后，税源结构单一，地方财政收入有限，整合困难。与非贫困地区相比，贫困地区基础设施欠帐多，建设难，成本高，导致贫困地区实施乡村振兴战略面临较大的投入缺口。

三、贫困地区实施乡村振兴战略的路径选择

贫困地区实施乡村振兴战略必须根据其资源禀赋特点，找准比较优势，并将其转变成为市场优势和竞争优势，进而形成带动区域内乡村全面振兴、城乡融合发展的强大动能。针对贫困地区推进乡村振兴面临的现实困难和挑战，应选择如下基本路径。

（一）以开放性振兴为指向释放内生动力

“富饶的贫困”是大部分贫困地区的共同点，多数贫困地区拥有丰富的生态资源、特色农业资源，但却因地理阻隔、交通不便而无法与消费市场对接，因为资本、人才、技术等发展要素稀缺而没有能力开发。因此，贫困地区推进乡村振兴必须树立开放发展理念，以开放寻求突破，以开放实现发展。要加强交通、通讯、网络等基础设施建设，解决交通困难、信息闭塞的问题，让贫困地区和外部的物质流和信息流能互联互通、畅通无阻。要大力发展农村电商，让消费者与农产品实现快捷对接，解决农产品销售难、价格低问题。要促进资本、技术、人才等现代要素向贫困地区流动聚集，搭建中间平台，构建有效激励机制，促进外部要素与本地资源的对接，有效释放发展潜能。要转变思想观念，学习和借鉴其他地区的发展模式和发展经验，探索创新符合贫困地区实际的特色化乡村振兴之道。

（二）以适度规模为引领强化优势特色产业竞争力

以超小规模为基本特征的小农经营方式带来土地细碎、粗放经营和兼业经营等一系列问题，进而加剧贫困地区土地和生态资源的分散化，无法将资源要素聚合培育形成高质量、高效益的产业。因此，贫困地区要通过土地规模经营和服务规模经营的协同并进强化优势特色产业竞争力。一方面，推动土地适度规模经营。深化农村承包土地“三权分置”改革，进一步放活土地经营权，开展农业共营制、股份合作、土地托管等多种多样的土地流转方式，适度扩大土地经营规模。另一方面，更大力度推动服务规模经营发展。通过形成系统完备、运行高效的社会化服务体系，有效增强农业经营的专业化、组织化和社会化程度。

（三）以小农提升为基础构建现代农业产业体系

贫困地区多为山地、深丘地形，地块狭小、分散、坡度大，农业机械应用范围有限，能够密集投入劳动和擅于精耕细作的小农户具有很强的适应性。因此，要发挥小农户在贫困地区现代农业产业体系的支柱作用，选择能够发挥小农户的密集劳动投入和复杂手工劳动优势，契合当地自然条件和市场需求的特色产业，因地制宜发展林下种植、林下养殖、特色水果、中药材、休闲观光农业，提升贫困地区农业产业体系的质量、效益和竞争力。要在构建现代农业产业体系过程中同步进行小农户的改造与升级。在保持小农户基本组织形态的基础上，通过能力培训、服务支持、链条延伸、要素保障等方式实现对小农户的改造与提升，增强小农户的要素投入强度与组合度，将传统型小农转变为现代型小农。探索小农户与新型经营主体紧密的利益联结机制，形成风险共担、收益共享、命运与共的产业共同体。

（四）以强化社会建设为重点促进乡村全面振兴

贫困地区乡村全面振兴需处理好经济发展与社会建设之间的关系，需更加高度重视在脱贫攻坚中常被忽视的社会建设，让乡村的独特形态得以保持、魅力文态得以彰显、优美生态得以涵养。要提升农村组织化程度，鼓励农民成立具有互助性质的农民合作社、专业协会和资金互助社。要完善乡村治理体系，加强乡村公共文化设施建设和公共文化服务人才配置，增强村庄居民的凝聚力和向心力。要将自治、德治、法治有机结合，重点要在自治和德治上下功夫，加强村级乡规民约的约束力，运用熟人社会的声誉机制对村民行为形成正向激励和规范约束。要加强宜居村庄建设。以规划约束为先导，拆村并村，建设一批新村聚居点，完善安全饮水、供电、网络、道路等配套公服设施建设，形成绿色低碳的生活方式和循环生态的生产方式，推进垃圾处理、污水治理、厕所改造等，优化农村生态环境。

（五）以系统性政策支持为平台汇聚多元政策合力

对贫困地区而言，推进乡村振兴必须通过综合而持续性的政策支持，最大化地释放多元政策叠加效应。要注重不同政策的整合协同，将目标指向总体一致、实施路径和具体举措存在重合的政策整合衔接起来，避免多种资金项目安排配置出现重复分散。当前，最重要的是将精准脱贫和乡村振兴有机结合，形成精准脱贫与乡村振兴同向发力、同频共振的良性互动格局。要注重长期政策和短期政策的衔接整合，避免将一些具有长期性、复杂性问题的解决仅建立在一些临时性举措之上，应更加重视从顶层设计出发，采取更具有系统性、持久性的政策举措。

四、贫困地区实施乡村振兴战略的对策建议

（一）构建乡村人才培育机制

贫困地区实施乡村振兴战略需破解人才瓶颈，要通过人才引进、人才回流和人才培训等多元手段，建设充满人气和具有生机活力的乡村。一是要引导外部人才流向贫困地区乡村。出台人才吸引的优惠政策，构建公平竞争空间，畅通社会上升渠道，让贫困地区成为创业人员、年轻干部实现人生价值、创造幸福生活的筑梦空间。要发挥生态优势，完善基础设施和公共服务配套，做精魅力乡情文化，让乡村成为城市人口度假休闲旅游之所、城市退休人员的绿色养老之地。二是要引导和鼓励本地外出人才回流。要出台具体支持政策，鼓励能力相对更加突出的退伍军人、返乡农民工、大学生等人员返乡创业。三是注重本土人才培育。要加强专业人才队伍建设，尤其是从贫困地区农村专业技术人员严重匮乏的现状出发，合理增加农技人员、教师、医生等专业技术人员编制。积极培育新型职业农民、乡村工匠、文化能人和非遗传承人等。

（二）强化对小农户的支持保护

贫困地区要建立健全针对小农户的支持保护机制，促进小农户提升发展，发挥小农户在贫困地区农业产业转型升级的支柱作用。一是要加强对支持保护小农户重要意义的认识，将农业支持政策从重点支持规模经营主体向支持规模经营主体和小农户并重的方向转变。二是要分类明确小农户支持保护重点。要从小农户群体正处于分化发展的现状出发，采取针对性和差异化的扶持政策，重点支持发展型小农转型升级。三是要鼓励小农户通过土地流转、地块置换等方式实现适度集中规模经营，在生产基础设施建设、生产性社会化服务、金融、培训、农业保险、电商等方面加强对小农户的支持，实现小农户社会化服务的全环节支撑、全要素保障。四是要强化对小农户的权益保护。建立真正代表农民利益的合作社，以合作社为载体提升小农户的组织程度，发挥其对小农户的保护作用。

（三）深化农村土地制度改革

农村土地制度改革能够关联性地带动城市要素向农村流动聚集，促进农村产业发展，这对发展要素尤为稀缺的贫困地区无疑更为重要。一是要继续深化农村承包土地的“三权分置”改革。在保证“确实权、颁铁证”的基础上，探索采取更加低成本的、多元化的土地确权方式；要加快土地流转市场交易体系建设，解决因产权分散、农民获取信息困难而导致土地产权交易性和流动性不足的困境。二是深入推进宅基地和集体经营性建设用地改革。贫困地区应抓住改革机遇，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式，利用闲置宅基地和闲置住房发展乡村旅游、精品民宿、休闲体验、健康养生等新产业新业态。应促进集体经营性建设用地入市改革试点成果在贫困地区推广应用。利用村庄零散闲置的建设用地，保障农用地设施建设、新产业新业态的用地需求。三是深化集体林地改革。解决林地开发层次低、农民被挤出等问题，重点改变林木资源“砍伐+销售”的单一低效经营方式，促进林地规模化经营。探索合作经营等能让农民共享收益的经营模式，积极发展附加值更高的林下经济、森林旅游、森林康养等，提升林地资源的综合利用效率。

（四）建立多元投入保障体系

要进一步加大资金投入力度，拓展资金投入来源渠道，为贫困地区乡村振兴提供资金保障。一是要加大财政资金投入力度。完善财政支农投入稳定增长机制，财政投入乡村振兴资金应与年度GDP增速、年度财政收入增幅挂钩，各级财政转移支付要重点向贫困县尤其是深度贫困县倾斜。二是要撬动社会资本。发挥财政资金的投资引导作用，通过设立发展基金、风险补偿基金吸引社会资本投向乡村振兴。三是要推动金融资本进入乡村振兴投资领域。在进一步抑制农村信用社、农商银行脱农倾向基础上，继续推动农村信用体系建设，解决借贷双方信息不对称和贷款违约惩戒难的问题。同时推动承包地经营权、宅基地使用权和农房财产权、集体经营性建设用地使用权等抵押贷款。创新农村金融产品模式，采用土地经营权反担保、农民合作社担保、农户联保等方式实现借贷增信，有效缓解金融机构因担心农户违约而导致不敢放贷的矛盾。

（五）创新有效的政策整合平台

促进乡村振兴与脱贫攻坚、新农村建设等其他战略举措之间的政策整合，汇聚政策合力，提升政策效率。一是要增强各项政策举措的联动性。在脱贫攻坚中，要将乡村振兴的各项要求融入其中，把深度贫困地区发展作为乡村振兴的重点，在确保“两不愁”“三保障”和公共服务指标等指标达标的同时，同步推进生态建设、基层善治、文化传承，为乡村全面振兴奠定坚实基础。二是要注重工作机制的整合。要将脱贫攻坚中形成的经验、模式、政策固化成为规范制度，如实施区域扶贫协作、对口帮扶、设置驻村工作组和第一书记等，积极应用到乡村振兴之中。三是要注重资金项目的整合。要制定关于财政涉农资金和乡村振兴项目整合的实施细则，解决整合资金项目面临的实际困难。建立健全资金项目整合制度与平台，有效解决资金使用分割、利用效率不高的问题。