财政撬动农业融资模式初探

徐克勤

随着农业发展不断推进，新型生产经营主体日益成为农业生产经营的主导力量，规模化、标准化的生产方式打破了以前的小农生产模式，对资金规模的需求也随之加大，外源性融资经营将变得十分重要。根据中国人民银行农户借贷情况问卷调查分析小组（2009）《农户借贷情况问卷调查分析报告》的调查结果，在生产中存在贷款需求及潜在需求的农户占到50%以上，对有扩大养殖规模的养殖户来讲，接近80%的养殖户需要外源融资的帮助。外源性融资有多种形式，主要包括借贷、债券、股权等。由于农村的资本资产市场未发育完善，借贷融资顺理成章成为农业生产所需资金的主要来源。

金融借贷资金与单纯的财政补贴资金不同，发行量大且有偿使用。金融资本运用于农业生产将增进农业经营主体的信用意识、市场意识和风险意识，提高其市场竞争力，也可减少政府对农业生产的直接干预。但当前农业信贷供给与需求之间的通道仍然不畅，突出表现为新型农业经营主体规模化经营对贷款的普遍需求远远得不到满足。之所以农业产业得不到足够的金融信贷支持，主要原因在于农业生产自身特点（如高风险、高运营成本、低收益等）和缺乏相应的风险保障机制。如果财政资金能承担起相应的风险保障职责，金融资金同样会在农业产业寻找生长点，从而达到二者的双赢。其运行机制是农业财政补助资金通过融资担保、设立风险基金等多种形式为金融机构和贷款人提供农业信贷资金风险防控保障，使金融机构加大对农业信贷投放力度，增加农业信贷资金量，发挥财政资金的“杠杆”作用。因此，充分利用有限的财政资金，缓解借贷资金需求巨大缺口的矛盾，已成为当前创新农业信贷融资模式的重要内容。

一、财政撬动金融模式的形式

主要有五种形式：担保补助、贷款贴息、农业保险补贴、费用奖补和投资基金。担保补助主要解决农民“贷款难”问题，即运用财政资金直接或间接设立担保机构，为符合条件的农业信贷需求提供担保。贷款贴息主要解决“贷款贵”的问题，即运用财政资金对符合条件的农业信贷产生的利息进行补贴。农业保险补贴主要解决农业信贷“高风险”的问题，即由财政资金给予自然灾害、疫病等农业保险的保费补贴。费用奖补主要解决“不愿贷”问题，即通过财税政策对金融机构发放符合条件的农业信贷产生的成本予以风险补偿。投资基金主要解决农业企业投资“实力弱”的问题，即由财政资金采取股权投资的方式参与设立基金，以引导社会资本投资方向。

二、财政撬动金融模式的实践

在农村金融相对完善的发达国家，通过长期的实践，已经形成了一套较为完善的财政资金与信贷资金相结合的运行机制。比如在美国，政府一般采取贷款的方式支持农业生产经营性建设项目，政府财政资金对农业贷款进行贴息，为农产品出口信贷提供担保等；另外美国还创新信贷模式，利用宏观调控手段使农业财政预算与金融机构信贷业务相结合。在法国，为了调动金融机构发放农业贷款的积极性，政府通过金融机构竞争的方式来确定发放财政支农贴息贷款的银行。

近几年，我国有许多地区都在积极探索财政撬动金融的方式，如江苏的“三项基金”模式、辽宁的“妇女小额担保财政贴息贷款”和陕西渭南的“奶业贷款担保风险基金”等。截至2014年10月底，辽宁省当年新发放妇女小额担保财政贴息贷款12.49亿元，累计发放32.95亿元，借助小额担保贷款，有近7万名妇女享受到了政策红利，实实在在地帮助农村妇女增加了家庭收入。陕西省渭南市合阳县是渭南市建设省级示范区奶牛产业的核心区，为加快核心区建设，合阳县通过财政支持，破解了奶牛养殖过程中的资金瓶颈，从2013年底开始，合阳县用1000万元财政资金，在邮政储蓄银行设立奶业贷款担保风险基金，银行就可以提供十倍于基金的贷款，让奶牛养殖户贷款不再难。江苏省在创新财政资金撬动金融信贷模式方面作了较为成功的探索，拓展了财政撬动金融支农领域和范围。2013年江苏省财政厅通过联合省内金融机构和民营资本，设立农民专业合作社共同基金、农业产业化龙头企业担保基金、现代种业投资基金，有力地改善了农业生产融资条件。

三、财政撬动金融模式的适应条件

一是需要中央财政与地方财政共同支持。财政支农政策所需财政资金，有的是单纯中央财政或地方财政负担的，也有由中央财政和地方财政共同承担的。单纯的国家财政方面，目前主要包括两部分：一是对符合条件的贷款公司、农村资金互助社和村镇银行，按其上年平均贷款余额的2%给予补贴；二是根据国家的财税政策对农村金融机构实行税收优惠政策等。中央财政和地方财政共同负担方面，目前包括三部分：一是对符合条件的县域金融机构，按其上年平均贷款余额同比增长超过15%的部分给予2%的奖励资金；二是中央财政农业保险保费补贴；三是符合条件的个人微利项目小额担保贷款的全额贴息。单纯地方财政负担方面：主要是各地政府设立农业贷款风险补偿基金，补偿政策按照确认为损失的农业贷款本金由政府和受偿银行分别承担相应比例。如果地方政府的经济实力欠缺，财政撬动金融的很多措施将很难推行。

二是支持对象主要是新型农业经营主体。经过近些年的努力，目前农户小额信贷制度已经较为完善，农业龙头企业融资渠道也比较通畅。问题主要集中在“中间地带”，即新型农业经营主体，这些主体相对生产规模较大，所需资金支持的需求强烈，但是小额信贷的额度相对较小，不能满足其需求，又由于受中间地带群体的资金规模、抵押资产及信用等方面的制约，而享受不到农业龙头企业能享受的通畅融资渠道，致使这些生产经营主体的生产资金需求问题得不到很好解决。通过以财政支农资金撬动金融资金的方式，政府出面为他们担保、提供风险补偿，可以最大限度地帮助他们得到信贷资金。

三是支持方式主要是对信贷融资所需的抵押担保。如上所述，“中间地带”生产群体得不到贷款的很重要的原因是没有资产进行抵押担保和风险补偿，所以很多地方政府财政支持的方式也主要集中在为农业生产主体提供必要的抵押担保和风险补偿，由政府出面专门成立国有性质的农业贷款担保公司，设立风险补偿基金，为农业贷款需求者提供信贷担保，对农业贷款发生损失进行补偿。

四、财政撬动金融模式存在的主要问题

一是在地方经济欠发达的地区难以实现。由于很多财政支农资金撬动金融资金的措施是需要地方财政配套资金的，还有的是单纯依靠地方财政支持的，这些都建立在地方政府有一定的经济实力的基础上，如果地方财政较弱，相应的一些撬动措施将无法实施，比如我国西部欠发达地区。

二是新型农业经营主体的不规范运营与市场化规范的要求存在矛盾。当前的农业经营主体大多处于起步阶段，日常的生产经营粗放，人员素质不高、财务状况混乱。而银行信贷资金运作是市场化行为，是非常严谨、规范的，对贷款人的个人信用、生产能力、财务状况等要求很为严格，这与农业生产主体的不规范形成鲜明的对照。因此，很多生产主体得不到贷款，尤其是一些贷款需求较大的农业中小企业和农民专业合作社等。

三是相应的配套制度有待进一步发展完善。首先表现为承包经营权的登记与处置，农村资产抵押登记制度和抵押资产处置机制不完备，抵押权人的合法权益得不到有效保护；其次是社会信用体系建设，新型农业经营主体信贷资金需求量大，且个体情况较为复杂，经营管理不规范的情形时有发生，这就更需要加强诚信建设，诚实申贷、诚实用贷、诚实还贷，最大程度降低金融机构的信息成本，形成信贷良性循环。

五、政策建议

（一）政策制度建设是财政撬动农业融资模式的有效保障。制度是一切管理的基石和保障，现代经济是契约型经济，任何形式的改革创新都需要相对稳定的经济政策，对于以链条为基础的金融形式更是核心条件，经济政策环境的非稳定性可以引起合同条件发生改变，是自我执行力所不能控制的。在财政撬动农业融资模式方面还有很多政策制度需要制定与完善，如政策性农业担保的操作运营、农业担保如何和农业保险相衔接、投资基金如何管理等。

（二）中央和地方的财政支持是财政撬动农业融资的主导力量。农业是弱质产业，具有很强社会公益性质，这就需要政府财政出面对农贷融资进行支持。这些支持措施有的来源于中央财政，有的需要地方财政配套，有的单纯依靠地方财政。

（三）多种财政撬动农业融资形式各具特点及适应性，各地应根据具体情况区别对待。财政撬动信贷模式主要包括担保补助、贷款贴息、农业保险补贴、费用奖补、投资基金等，担保补助主要解决农民“贷款难”问题，贷款贴息主要解决“贷款贵”的问题，农业保险补贴主要解决农业信贷“高风险”的问题，费用奖补主要解决“不愿贷”问题，投资基金主要解决农业企业投资“实力弱”的问题。目前贷款难已成为新型生产经营主体进行农业规模化生产的突出问题，一般适用地方财政实力较好、农业生产条件较好的地区，支持方式主要是对信贷融资所需的抵押担保。