农村环境综合整治长效机制的构建*

2018-01-22李荣娟李冠杰

法制博览 2018年27期

李荣娟李冠杰

1.咸阳师范学院政治与社会学学院，陕西咸阳 712000； 2.咸阳师范学院经济与管理学院，陕西咸阳 712000

目前，我国农村环境综合整治现状不容乐观。农村饮用水水源保护力度不足，农村点源污染与农业面源污染并存，农村生活垃圾与生活污水治理刻不容缓。而与此相对应，则是农村环境规划制定缺失，农村环境保护机构建设滞后，人、财、物投入与实际需求差距较大。为此，需要重新理清思路，把握基本原则，创新农村环境综合整治长效机制。

一、农村环境综合整治长效机制构建的思路

农村环境综合整治长效机制构建的思路主要有三点：一是十九大报告中关于农村生态文明体制改革、农村污染防治以及农村人居环境治理的要求，构建农村环境治理体系，实现美丽乡村的目标；二是“乡村振兴”战略中关于加强农村突出环境问题治理，以及关于农村饮用水水源保护、农业面源污染防治、废弃物综合利用和农村人居环境改善的思路，以此不断提高农村环境监管水平，强化农村环境保护主体责任；三是“5·19”全国生态环境保护大会关于持续开展农村人居环境整治以及加大对农村的投入、确定农村环境综合整治主攻方向的思路，以统筹兼顾、综合治理、协同治理为目标，打好农村生态文明持久战。

二、农村环境综合整治长效机制构建的原则

(一)因地制宜原则

因地制宜原则是农村环境综合整治的重要原则。在加强农村环境保护工作统一领导和调控的同时，结合农村实际，重视环境问题的区域性，给予地方政府更多的自主权和管理权，发挥农村环境综合整治的独立性、主动性和有效性，选择合适的管理方法，提高管理的效率。

(二)立足当前、兼顾长远原则

农村环境综合整治是一项系统的工程，涉及整治技术问题[1]。因此，必须从实现城乡统筹发展的视角出发，解决好当前所面临的技术难题，不断满足广大农村居民的环境需求。另外，在技术选择上要兼顾长远，既要达到安全标准，又要能够促进资源的再生利用，为生活造福。

(三)可行性和可操作性原则

农村环境综合整治长效机制的构建要能够体现整个农村区域或流域的基本特点，反映农村区域或流域环境要素的基本特征，具有可行性；长效机制的构建要便于统计、公布、监测和监督，能够更好地发挥群众的参与作用，可操作性强。

(四)协同原则

农村生态环境是作为系统的有机整体而存在，系统内部各要素之间相互联系、相互影响、相互依赖，某一种要素的变化，不仅会对其他要素产生影响，也会促使整个生态环境系统发生改变。这需要用系统性和协同性的观点去分析生态系统各要素间的关系并对待农村生态环境问题，构建多主体共同参与、有效互动、平等合作的协同治理模式[2]。

三、农村环境综合整治长效机制的内容

(一)农村环境规划制定机制长效化

农村环境规划是农村环保部门有效开展环境综合整治工作的准则和指南，是协调处理好农村经济社会发展与环境保护关系的前提和保障[3]，同时也是反映农村亟待解决的突出环境问题与体现农民意愿的渠道和途径。要使农村环境规划成为区域环境保护与综合整治的顶层设计和制度框架，发挥指导、引导、促进和协调的作用并使其长效化，必须做好以下几点：一是制定依据明确化。坚持“两山”理念，遵循规划制定的原则和要求，以国土空间开发保护规划、区域经济发展规划、区域环境保护规划、区域建设规划等为依据，确保农村环境规划与其他规划之间的承接性、连续性和互补性；二是制定方法多样化。改变传统的不切实际、不适用、简单拼凑式的规划制定，注重对农村环境现状的调研、分析和评估，并进行归纳和梳理，比如点源污染类、面源污染类、饮用水源类等，找出问题的症结所在，设计解决的重点任务；三是制定内容系统化。正如十九大报告所指出的，农村环境规划同样要统筹各类环境要素实现系统治理。在规划中，要强调山水林田湖草开发、利用、保护和治理的内在联系及其本质要求，并要通过合理的制度设计实现山水林田湖草的“协同共生”。

(二)农村环保机构建设机制长效化

农村环保机构建设是农村环境综合整治的组织保障。目前，环境保护目标责任制的实施促使各级地方政府采取强有力的措施改善区域生态环境质量，化解突出的环境矛盾。然而，随着城镇化进程的加快和控制污染转移力度的不足，以及与此相适应的农村环保机构建设的滞后，导致广大农村地区污染程度不断增加，污染种类不断更新，污染防治任务加剧。要使农村环保机构建设长效化，必须做好以下几点：一是环保资金投入长效化。在争取各级专项资金的同时，最重要的是以县域为单元，做好县级财政环保资金投入的城乡统筹，统筹规划、统筹安排、统筹使用，改变“重城市、轻农村”的理念和做法；二是环保专业技术人员配置长效化。稳定专业技术人员队伍、提高专业技术人员水平和完善环保业绩考核制度，明确环保任务、改进管理方式、实施责任追究，是促进环保工作规范化开展和提高环境管理效率的关键。三是基础设施建设机制长效化。改变农村环境基础设施建设主要依靠地方政府推动的传统，为民营资本和民营企业提供良好的政策支持，鼓励它们通过“PPP”模式、“BOT”模式等长效化制度安排从事农村环境基础设施的筹资、建设、运营和维护[4]。

(三)农村饮用水源保护机制长效化

我国广大农村地区多采用分散式供水方式，管网铺设难度大、自来水普及率低、水质差、管理落后，资源型缺水和水质型缺水并存，农村居民饮水安全保障问题亟待解决。农村饮用水源保护是农村环境综合整治、新农村建设以及“乡村振兴”战略的重点，要实现农村饮用水源保护机制长效化，一是严格划定水源保护区。依法取水，在饮用水取水口及其周边划定不同级别的水源保护区，比如核心区域、次核心区域和准保护区等，明确不同区域的地理界限，并做好报批、公布和设牌工作；二是饮用水源保护制度长效化。坚持依法治水，确保饮用水水源地的安全防护工作。有效合理地利用水资源，防止水源的不合理滥用。因地制宜地开展水源涵养，促进水资源的可持续供给。推进水源生态修复工程建设，实现经济社会环境效益的统一；三是部门分工协作制度长效化。农村饮用水源保护离不开部门间的协作和配合。水行政主管部门、发改部门、环保部门、卫生部门、财政部门应建立一套完善的监管、信息分享和应急处置机制，从而实现对农村饮用水源保护的协同共管。

(四)农村点源污染防治机制长效化

农村点源污染主要是指典型村镇工业企业在生产、经营过程中排放“三废”导致农村区域环境质量下降以及给周边居民造成不良环境影响的状况。农村点源污染具有特殊性和隐蔽性，防治点源污染是农村环境综合整治的关键和难题。要在坚持城乡统筹治理的基础上，逐步实现农村点源污染防治机制长效化，需要做好以下几点：一是调整村镇工业的结构和方向。遵守国家环保政策和产业政策，因地制宜，发展特色产业，摒弃高能耗、高污染项目。协调处理好经济、社会与环境间的关系，严格落实政府环境责任，实行“离任职环境审计制”；二是合理安排村镇工业的布局。在考虑村镇自然条件、地理位置、环境容量空间、产业结构现状以及文化习俗等因素的基础上，采取长效化的制度和措施，集中、规范地布局村镇工业企业，减少管理成本和难度，实现规模效益；三是新污染源控制机制和防止污染转移机制长效化。严格执行环评制度和“三同时”制度，实行区域环境总量控制制度，防止新污染源的产生。同时，对转嫁污染的企业和接受污染转嫁的地方政府，严加处理[5]。

(五)农业面源污染防治机制长效化

农业面源污染主要是指农业生产或生活中排放的污染物在降水、径流、渗透、排水的作用下，进入周边水体或土壤，导致水体污染、土壤污染和农村居民生活质量下降的状况[6]。农业面源污染造成水体富营养化，降低其使用功能，并影响农产品质量和人体健康，是农村环境综合整治的重点。建立长效化的农业面源污染防治机制，必须做好以下几点：一是农药、化肥污染防治机制长效化。农药、化肥污染是农业面源污染的主要原因。为此，需采取激励机制鼓励农民正确选用、合理施用农药、化肥，提高化肥利用率，改革传统的喷灌技术，增加有机肥的使用，实行综合防治措施等；二是农村生活垃圾治理机制长效化。建立农村生活垃圾清理、运输、中转、回收、处置系统，确保每个环节的良性运转，做好农村生活垃圾分类和废弃物资源化利用的优惠、奖励政策；三是农村生活污水治理机制长效化。确定农村污水治理资金来源、责任主体和实施方式，采用适宜的污水处理技术，将家庭生活污水处理与厕所改造相结合，将农村污水治理与人居环境改善相结合，从而不断提高农村居民的满意度和污水治理效果。