影响事业单位内部控制效果的因素

王心如

事业单位虽不是营利性质单位，但其内部控制建设具有重要的现实意义，不仅可以规范单位的管理，促进各项工作的顺利开展，保护各类资产的安全性和完整性，节约行政管理成本，还是单位不断发展和保持职能正常高效运行的机制保障，要使之规范化和制度化，才能有效促进事业单位控制目标的实现。

一、重要意义

党的十九大提出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。对于事业单位而言，内部控制机制建设也是反腐败的重要举措，加强对权力运行制约和监督，把权力关进制度的笼子里的一把利器，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。用制度管权、管钱、管人，给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒，才能真正形成不能贪、不敢贪的反腐机制。

二、推进历程

自《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）实施以来，各行政事业单位积极推进内部控制建设，取得了初步成效。但也存在重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。为认真贯彻落实党的十八届四中全会精神，《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）应运而生，至此，事业单位的内部控制建设步伐不断加快，迈入全面推进的新阶段。各单位已基本上形成了符合单位现实情况的内部控制体系，下一阶段内控工作重心要转移到内控制度执行上来，制度不仅要落地，更要生根。因此，为抓好内控制度落实、内控考核评价、健全内控工作机制等工作，就必须分析影响内控执行效果的因素，做到“知己知彼，百战不殆”，通过不断的修正偏差因素，来不断的提高内部控制效果。

三、影响内控建设效果的因素分析

（一）领导层重视程度不足

内控建设作为一项系统工程，需要有一套完整的组织机制保障，组织领导是工程建设的关键，所以内控建设其实也是“一把手工程”，单位的领导层由于自身业务属性的原因对于内控机制建设缺乏微观认识，在一定程度上导致了对内部控制的重视程度不足，不利于单位内部控制建设。

（二）全员参与积极性不强

内控从来都不是某一个部门、某一个人可以单独完成的，它需要全员参与，合谋共建。一个单位的内控机制就像一只看不见的手，对单位的业务层面和单位层面的活动进行控制，防止各项活动偏离组织目标。正是由于它相对抽象，难以被捉摸，往往被员工忽视，在内控机制建设时全员的参与度较低，也是造成内控效果差的重要因素之一。

（三）风险防范意识较薄弱

事业单位内部控制建设的主要内容就是分析经济业务活动的风险，识别风险点，然后因地制宜设置控制方法并监督执行。由于员工对于风险的意识和敏感程度较低，不利于及时识别风险、防范风险，完善内控。

（四）内控制度本身有缺陷

内控建设不是万能的，本身也是存在风险和不合理性的，有些内控体系设计本身是合理的，但是对于单位又缺乏适用性，不匹配的内控体系难以起到最佳的控制效果，是影响内控效果的重要因素之一。

（五）缺乏考核和监督管理

内控建设和执行的实效性的衡量需要考核，内控制度的执行需要监督，外部监管力量有限，很难作到时时刻刻和全面的监督，关键还是要自己建立一套科学合理的控制制度，制定刚性标准。

四、措施

（一）加强领导，上下联动

一是成立内部控制建设工作领导小组，有单位主要领导任组长，各分管领导任副组长，各部门负责人及业务骨干参与组成。二是建立各业务部门参与的协调机制，协同推进内部控制建设和监督检查工作。

（二）提高认识，全员参与

要想保证内控制度在行政事业单位中发挥应有的价值和作用，就必须加强对内控制度的认识，尤其是领导人员，行政事业单位的领导要认识到内控制度的重要性，并积极参与到相关的活动中，员工树立好榜样。行政事业单位和商业企业有很大区别，在当前行政事业单位的体制下，领导人员有很大的影响力，只有领导人员认识到内控制度的重要性，才能保证行政事业单位所有的员工都参与大内控制度中来。

（三）持续改进，立体推动

克服内控体系缺陷的最佳办法就是持续改进，在实际执行中，不断发现问题，解决问题，完善内部控制体系，同时，内控建设必须是全方位、立体的向前推进，创新管理方式，实现管理精细化，提高效率效能，彻底消除内控“盲点”，切实提高财政部门的风险防控能力和内部管理水平，使得单位各项组织活动实现更大收益。

（四）绩效考评，注重实效

积极探索内控机制建设和绩效考评工作相融合的的工作模式，努力构建“节点控制、链条完整、控管有力、规范有序”的内控管理机制。梳理风险点，列明风险清单，研究措施加以整改。对问题整改情况纳入绩效考评，通过绩效考评将决策、执行等行为数据化、可视化，实现可保存、可查询、可追溯。以绩效考评推动节点控制“实时化”、“动态化”，对内控机制绩效指标进行全面监管分析，实行督考合一机制，确保绩效持续改进落到实处。通过细化日常管理，形成以“考”显状态、以“督”促提升，部门联动、上下互通的良性循环。加强过程监控，真正将权力关进制度的笼子中，有效防范各环节的执法风险和廉政风险。探索建立将内部控制建设实施情况纳入单位年终考核制度，将内控建设情况纳入各单位领导干部经济责任审计内容范畴。

（五）强化监管，严肃问责

一是紧密结合监管要求开展业务排查。开展自查、督查等多种形式的检查，并落实检查工作责任制。同时针对监管部门组织开展的各类检查所发现问题开展整改“回头看”，确保发现的每一个问题能够及时整改、每一项制度能够严格执行。二是主动开展制度评估。首先保障内部制度与监管政策一致，将外部监管政策与本行内部制度进行对比，查找制度建设存在的不足；另一方面从“监管重点关注”和“近年检查问题发生率较高”等两个维度确定监管重点业务开展合规评估，从制度规定、实际操作、监管要求等多个方面评估论证重点业务的合规性，并对存在的问题提出解决方案。三是适应严问责的监管环境管好员工。推进风险防控主体责任“网格化”管理，将责任分解和落实到各机构、各岗位人员，提升全员、全流程案防责任意识，以“员工行为管理”和“内控检查监督”为抓手，对员工行为和操作流程实施全面有效掌控，预防案件发生，打造“不能、不想、不敢”违规的内控文化氛围。

（六）依靠科技，创新手段

财政部等五部委联合出台的《企业内部控制基本规范》对企业内部控制与信息系统的结合提出了要求：“企业应当运用信息技术加强内部控制，建立与经营管理相适应的信息系统，促进内部控制流程与信息系统的有机结合，实现对业务和事项的自动控制，减少或消除人为操纵因素”。事业单位同样要利用信息技术手段实施内部控制，减少人为因素造成的错弊，提高内部控制的执行力和效率，实现内部控制信息化的目标。利用信息系统进行持续性的监督是实现有效、高效内部监督的重要方式。同时，要实现内控信息化，人才培养也是关键环节之一。要培养一大批既懂内控、又懂信息系统，既了解熟悉应用控制、又了解熟悉一般控制，既熟悉业务流程、又清楚关键控制的人才。还应积极探索和借鉴国际上先进的内部控制理念与方法来不断完善有中国特色的内部控制体系，以促进我国企业内部控制信息化的实施与发展。