村委会内部控制中存在的问题

李永吉

内部控制是被审计单位为了保证各项业务活动的有效运行，确保资产的安全完整，防止欺诈和舞弊行为，为实现经济管理目标等而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。

一、村委会内部控制的重要性

内部控制是村委会顺应现代管理的重要手段。其职能不仅包括村委会最高管理层用来授权与指挥办理各项业务事项的方式方法，也包括记账、审核、分析会计信息及报告的程序与步骤，还包括为村委会经济活动进行科学预算、控制和评价等。因此，内部控制贯穿于经济活动的方方面面，村委会只要存在业务活动和内部管理，就需要建立相应的内部控制制度。目前，村委会在日常管理中制定了很多规章制度，但内部控制建设相对滞后，它不仅使单位财务信息失真，而且妨碍集体资产、资金、资源的安全。所以，建立健全村委会的内部控制尤其重要。

（一）保护财产物质资安全完整和有效使用

内部控制制度对村委会财产物资的保管和使用采取各种控制手段，可以防止和减少财产物资被损坏，制止浪费、贪污、盗窃、挪用和不合理使用等问题的发生。

（二）保证会计及其他信息的真实可靠

内部控制制度可以对村委会会计信息的采集、归类、记录和汇总过程进行有效控制和调节，从而真实地反映村委会生产经营活动的实际情况，并及时发现和纠正各种错误，从而保证会计信息的真实性和准确性。

（三）促进工作效率提高和经营目标的实现

内部控制制度能够合理地对村委会内部各个职能部门和人员进行分工、控制、协调和考核，业务发生后，各部门可根据各自的职责范围及时做出相应的处理，减少不必要的请示和汇报环节；当业务处理发生失误时，能尽快找到责任人，避免责任不清，互相推诿，保证村委会的生产经营活动有序、高效地进行。

（四）促进国家各项政策、法规的落实

内部控制制度促使村委会自我约束，遵循国家的财经纪律和法规。

（五）为提高审计效率提供了必要的条件

内部控制制度能提高审计效率。随着经济的发展及农村集体产权制度改革的不断深化，村办股份企业不断涌现，村委会会计记录的数量不断增加，内容日趋复杂，业务量不断增大，实行单一传统的账目基础审计已无法满足新时代的发展要求，利用内部控制来提高效率和效果成为农村内部审计的必然选择。

二、存在问题及分析

财政部于多年前就已对行政事业单位、企业的内部控制制定了管理制度，但对村委会的内部控制建设缺乏指导。由于村民委员会属于社团组织，又代行经济组织（农村集体经济组织）的职能，其对内部控制还比较陌生，内部控制体系建设非常滞后，在农村内部审计中常出现以下问题：

（一）内部控制环境方面

1.组织结构弱化。目前村委会人员机构设置为：村支部书记1人（实际工作中常由村支部书记兼村主任，有村办企业的还兼任总经理），专职副书记1人；村主任1人，副主任1-2人；村监委主任1人（村务监督委员会有3人，村监委主任职级相当于副主任参与村委会日常工作，另外2名成员只参与每月的理财工作）。负有监督职能的村监委主任在组织设置中处于弱势地位。

2.内部控制停留在文字层面，内部控制意识薄弱。我国现阶段对村委会内部控制的重视程度较低，有的村干部认为执行日常公务更重要，觉得没必要再去建立内部控制体系，导致相关内部控制制度仅为应付检查而散乱在文件中；有的村干部对控制范围存在误解，认为内部控制就是财会方面的工作，就是财务人员的事情。薄弱的内部控制意识，影响了内部控制作用的发挥，使得内部控制制度形同虚设。

3.内部控制环境较差。内部控制环境是内部控制能否生效的重要因素之一，村委会普遍存在决策方式和程序不规范，对一些重要事项范围和职责权限没有明确界定，没有建立监督和责任追究机制。导致许多村委会领导“一言堂”、“家长制”作风严重，重大事项的决策由个人说了算。在审计中常见到：

（1）资产资源处置随意性大。××村委会将村集体的一块林地对外发包，期限为70年。虽相关合同清楚，但70年后，相关当事人都已去世，又缺少影视资料，合同到期集体林地状态如何，怎么收回将成为历史遗留问题。

有人问我，你碰到过小人没有？我想我们没有人不碰到小人，小人水平越高，地位越高，手段越狡猾。要能战胜小人，确实需要胆识。有一段时间我也很苦恼，我就对我们的一把手方玄初院长说我要辞职，所长我不做了，社科院我也不待了。他却给我讲了一个真实的故事：北京有一个马戏团养了三只猴子，其中一只比较乖巧，演出的时候总让这只猴子上场，逗得观众非常高兴，下来之后饲养员就把香蕉奖励给这只猴子吃，另外两只就不给。有一个星期天休息，饲养员到城里去了，把三只猴子留在家里。等晚上回来以后再看猴子的时候，大家最喜欢的那只猴子被另外两只猴子给咬死了。他说：“你想想看，猴子都会嫉妒，何况人乎！”

（2）部分用工支出管理混乱。一些村出现用工50元/天、80元/天、100元/天等情况，标准不一，随意性大，不排除村委会领导优亲厚友。

（3）乱发补助。有些村出现无依据给村主任补助餐费，发放交通燃油补助的现象。

4.内部控制管理人员缺乏。目前，洱源县村组干部中高中及以下文化程度者占85%。素质低，内部控制知识缺乏，有的无内部控制经验，工作上不能胜任，导致内部控制效果差。例如，虽然在财务管理方面多次强调村级实行预算控制，但实际工作中，有的村预算编制粗放，没有细化项目；有的村因不会编制预算而不执行预算控制，导致年底常出现村委会财务赤字。

（二）风险评估方面

由于村委会缺乏完善的内部控制评价体系，有的村在工作中遇到内部控制问题也没有想办法完善，致使因内部控制缺陷而带来的问题反复出现。

例如：因村级发包收入由村委会收取后到乡镇会计委托代理服务中心入账。一些村委会成员就利用可以接触现金的机会，多次贪污、挪用、坐支发包收入。

（三）内部控制活动方面

1.会计系统设计陈旧。目前，村委会执行的是《村集体经济组织会计制度》。由于沿袭了计划经济时代的陋习，会计资料过于简化，从会计资料中往往找不出内部控制运行的有效证据。例如：从会计凭证看，强调印章，忽视签字；多见事后批准，少见事前控制；对货币资金支付，缺少授权付款凭据，支票签发印章由一人保管，各种发票、收据格式几十年未有显著变化，相关内部控制不能体现。

2.没有准确划分岗位职责。村委会的内部控制基本表现为条款式的工作岗位职责，内容过简，造成：一是岗位职责不明确。没有准确定岗，部分事项存在遗漏、责任推诿现象，如历史遗留事项的处理，审批后管理等。二是分工不合理。部分不相容业务由同一人处理，如资产管理员由财务人员兼任，房产的招租、出租管理及收租都由同一人经办，这既加大了个人舞弊的风险，也导致疏漏不能及时被发现。2015年审计中发现某乡某村委会主任、副主任、天保员等多人经手现金收支，天保员经手的2万元资金时隔1年后才入账。

（四）信息与沟通方面

1.日常业务运行与财务管理脱节，不能及时为内部控制部门提供资产、资金的使用数据等第一手资料。

2.对预算外资金没有形成齐抓共管的合力，时有舞弊发生。

审计中常发现会计与出纳（报账员）因信息不通，村委会擅自分配集体发包收入的现象。

（五）内部控制监督方面

1.内部控制机构缺乏独立性。内部控制机构缺乏独立性，内部控制规范过于狭窄，导致制度成为摆设或者残缺。云南省目前对村委会组织机构的设置，不论从职级或报酬上看，村监委主任在村委会相当于副主任级别，工作上受村支部书记与村委会主任领导。其对村委会日常事务中违规事项有时不愿提或不敢提，村务监督难以真正发挥监管作用。

2.会计对财务的监督作用发挥不够。实行村级会计委托代理后，原始单据由村出纳（报账员）提供，会计只是做账。会计对村发生的经济业务内容、过程不清楚，在核实原始单据的真实性、合法性和合理性时困难重重。

3.纪检、财政、农经等外部监督部门注重各司其职，协作不够，对村委会有些事务重复监管，有些事务却无人过问。

三、完善措施

（一）营造良好的内部控制环境

1.要强化村支部书记、主任的内部控制意识。让村支部书记、主任充分认识内部控制的重要作用，从思想上重视此项工作。

2.要将内部控制意识贯彻落实到全体村干部。通过定期举行培训、宣传等，在干部中树立内部控制的责任和意识。

（二）建立健全内部控制活动

1.不相容职务分离控制。合理设置内部控制关键岗位。明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

2.授权审批控制。明确各岗位业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。促使相关人员在授权内行使职权、办理业务。

3.会计系统控制。会计控制是内部控制的关键。要改变传统的凭证、账簿格式。首先，要加强对经济业务的前馈管理。对相关购销合同副本，采购标准手续，重大投资和资产处置的相关文件要纳入会计凭证一并管理。其次，要加强对经济业务的事中、事后的监督管理。对收入实行“款项直达”，减少中间过渡账户；对款项支付实行“付款凭单制”；对发票收据的审核应在背书处设计格式；对记账凭证的流转次序及签字要设计格式明确责任；对账簿要在摘要栏写明事由，并设置审核栏以明确经济责任；对财务会计报告要求填报齐全，充分披露。

4.财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期盘点机制，明确实物使用保管，定期盘点，确保村委会资产的安全完整。

5.预算控制。会计委托代理，有些村只知道花钱，而不管是否有经费。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿村委会经济活动的全部过程。

（三）加强内部控制监督

1.进一步规范村务公开、民主管理。凡政策明确要求公开的事项、村内的重大事项、村民普遍关心的问题和涉及村民重大利益的事项必须公开。在财务公开上，以村民看得懂为原则，要将收支逐项逐笔公开。

2.强化农村内部审计职责，完善审计监督。内部控制与内部审计之间存在一种相互依赖、相互促进的内在联系，内部审计对内部控制还有外部监督功能。2018年1月18日，中华人民共和国审计署发布第11号令《审计署关于内部审计工作的规定》“第三章 内部审计职责权限和程序（八）对本单位及所属单位内部控制及风险管理情况进行审计。”为适应这个要求，今后农村内部审计不仅要审核会计账目，还要稽查、评价内部控制制度是否完善和村委会执行指定职能的效率，并向有关管理部门提出报告，从而促使村委会内部控制更加完善和严密。